面對巨大的社會養(yǎng)老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。

石青玲/發(fā)自北京

12月的冬天，涼意漸顯，位于西安市碑林區(qū)菊花園社區(qū)的養(yǎng)老服務中心內卻熱氣騰騰。

這一天，陜西省慈善協(xié)會的志愿者服務團隊來給社區(qū)內的幾位老壽星操辦生日會，82歲的宗禎祥是這場活動的主持人?！坝兴诘牡胤?，氣氛就很活躍?！标兾魇〈壬茀f(xié)會慈善先鋒志愿者服務隊隊長閻蘇越表示。

活動現場，宗禎祥有節(jié)奏地打著拍子，帶領大家唱了一首又一首歌曲；志愿者們也為老人們表演了歌舞，現場還舉行了唱生日歌、吹蠟燭等環(huán)節(jié)……一片祥和熱鬧。一位參與活動的老人表示，這樣的活動讓他們覺得很充實。

每個月的9日、19日、29日，慈善先鋒志愿者都會來陪伴社區(qū)的老人，有時一起包餃子，有時共慶生日，這幾天老人們的生活總是多姿多彩。平日里，老人們也常來社區(qū)養(yǎng)老服務中心，打牌、聊天、寫書法，不亦樂乎。

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60歲以上老人占比超19%

宗禎祥既是一位老人，也是陜西省慈善協(xié)會的一名志愿者。

自2007年退休后加入協(xié)會以來，他累計志愿服務時長超15000小時，成了西安城里有名的“銀發(fā)志愿者”?！懊恳淮位顒?，他都會在現場?！遍愄K越說道。年過八旬的宗禎祥雖精神矍鑠，常奔走在慈善第一線，但聽力已有些退化，還患有糖尿病，需要按時就餐。

在西安，像宗禎祥這樣的老人并不在少數。據西安市民政局統(tǒng)計，截至2024年底，西安市常住人口達1316.76萬人，其中60歲及以上人口250.45萬人，占比19.02%；65歲及以上老年人167.49萬，占比12.72%。預計到2035年，60歲及以上老年人口將突破380萬。

從增長速度來看，近年來西安市老年人口持續(xù)攀升。2015年至2024年，全市60周歲及以上常住老年人口凈增115.2萬人，年均增長0.53個百分點；65周歲及以上常住老年人口凈增63.75萬人，年均增長0.22個百分點。

快速化、高齡化、空巢化、需求多元化，正成為西安養(yǎng)老面臨的突出挑戰(zhàn)。面對日益增長的養(yǎng)老壓力，西安市出臺了一系列政策規(guī)劃，全力保障老年群體的養(yǎng)老需求。

一方面，率先在全省出臺《西安市養(yǎng)老服務促進條例》地方性法規(guī)，制定《西安市“十四五”養(yǎng)老服務體系專項規(guī)劃》等政策，形成以條例為綱、多領域融合的養(yǎng)老服務政策體系。目前，已著手啟動《西安市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務“十五五”規(guī)劃》編制工作，圍繞實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，科學謀劃養(yǎng)老領域深化改革措施，統(tǒng)籌抓好三級養(yǎng)老服務網絡建設，擴大養(yǎng)老服務供給，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展。

從過往文件及回函中可見，西安市對養(yǎng)老產業(yè)的支持主要集中在以下四方面：

一是規(guī)劃布局保障用地。根據《西安市養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃（2021~2035）》，西安市將養(yǎng)老服務用地保障納入國土空間規(guī)劃，按照人均用地0.1~0.3平方米的國家標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施。明確新建居住區(qū)按每百戶20平方米配建，舊城區(qū)按每百戶不低于15平方米補建。出臺《關于建設工程配套養(yǎng)老服務設施并聯審批相關事項的通知》，將配套建設納入并聯審批流程。計劃至2035年，規(guī)劃養(yǎng)老服務用地262處，總規(guī)模約306.94公頃。

二是實施優(yōu)惠扶持政策。對非營利性養(yǎng)老機構建設免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設減半征收有關行政事業(yè)性收費；養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱均按居民生活類價格執(zhí)行。

三是加大資金支持力度。2022~2024年，市財政共安排養(yǎng)老服務體系建設資金22.1億元，其中省級資金6.2億元，市級資金15.9億元（含養(yǎng)老服務專項6.4億元、高齡老人保健補貼資金8.5億元、醫(yī)養(yǎng)結合資金0.95億元）。

四是推進人才隊伍建設。成立全市養(yǎng)老服務專家?guī)?，加強養(yǎng)老服務人才培訓，依托院校、產教融合基地等平臺，先后培訓1.95萬人次。鼓勵大中專院校畢業(yè)生入職養(yǎng)老護理崗位，對普通高等院校、中高等職業(yè)學校的應屆畢業(yè)生或畢業(yè)一年內的往屆畢業(yè)生，進入本市養(yǎng)老服務機構專職從事一線養(yǎng)老護理工作的，給予入職獎勵。

截至目前，西安市累計建成各類養(yǎng)老服務設施2757個，其中養(yǎng)老院143個、鎮(zhèn)街綜合養(yǎng)老服務中心112個、社區(qū)養(yǎng)老服務站1191個、農村互助幸福院1311個。

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“一個項目一個政策”

從事慈善事業(yè)十余年，宗禎祥去過各類養(yǎng)老機構，也常到社區(qū)養(yǎng)老服務站，在多種養(yǎng)老模式中，他更青睞居家與社區(qū)養(yǎng)老相結合的模式，這也是大多數受訪老人的共識。

“醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老機構雖照顧周到，但不夠自由，活動范圍有限，比較拘束，更適合需要臨終關懷的老人，不太適合生活能自理的老人。老人最需要的是陪伴，在家里有家人、老鄰居聊天，到社區(qū)養(yǎng)老服務站又能和同伴互相陪伴?！弊诘澫檎f。

閻蘇越也觀察到，老人們更傾向居家養(yǎng)老?！耙环矫?，養(yǎng)老機構費用較高，很多老人難以承擔，起步價就達4000元~5000元/月，不少老人經濟條件不允許；另一方面，住在自己家里更自在?！?/span>

嵌入式社區(qū)服務設施正是西安推進養(yǎng)老服務的重點。據了解，西安市將社區(qū)養(yǎng)老服務機構建設納入重點民生工作，構建起“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實、社區(qū)執(zhí)行”的三級工作體系，成立由民政、發(fā)改、住建、衛(wèi)健等多部門組成的專項工作專班，形成協(xié)同推進合力。專班定期召開工作推進會，研判解決養(yǎng)老服務機構建設中的場地審批、資金撥付等問題，確保各項工作有序銜接。

截至2024年12月底，西安市推進城市社區(qū)嵌入式服務設施建設成效顯著：110個國家試點項目和98個市級項目已全面啟動，2024年計劃建設的35個國家試點項目和30個市級項目均已完成工程建設并具備運營條件。

2025年4月初，《西安市人民政府辦公廳關于印發(fā)2025年為民實事實施方案的通知》明確，今年西安市將完成65個社區(qū)嵌入式服務設施項目建設：“2025年，完成65個社區(qū)嵌入式服務設施項目建設，推進養(yǎng)老托育、兒童托管、社區(qū)助餐、家政便民、健康服務、體育健身、文化休閑、兒童游憩等服務功能有機嵌入社區(qū)?！?/span>

社區(qū)嵌入式服務設施會提供哪些服務？是否有統(tǒng)一標準？

西安市社區(qū)嵌入式服務設施建設工作專班工作人員王衛(wèi)民介紹，我們在200多次調研走訪中發(fā)現，每個社區(qū)的情況不同，因而要以需定供，針對轄區(qū)居民的具體需求提供精準化服務，我們鼓勵公建民營、民辦公助、政府購買服務等多樣化運營模式，用市場化、規(guī)?；?、連鎖化、品牌化的方式，讓嵌入式服務實現可持續(xù)發(fā)展。

在碑林區(qū)張家村街道，依托社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源“五社聯動”機制，社區(qū)與轄區(qū)單位中交一公院攜手，整合資金資源，“擠”出2555平方米空間，建成集養(yǎng)老、托育、助餐、文體等9大功能于一體的服務綜合體，讓居民在“家門口”就能享受優(yōu)質服務。

“每個社區(qū)的人口結構、資源稟賦不一樣，服務的側重點自然也就不一樣?！蓖跣l(wèi)民表示。

西安市高新區(qū)細柳街道尚錦社區(qū)的重點則在于“一小”，據社區(qū)黨總支書記王小學介紹，該社區(qū)是典型的“村轉居”社區(qū)，年輕父母占比超過60%，2024年社區(qū)剛成立時進行的需求摸排顯示，80%以上的家庭都盼著能有托育服務。

后來，社區(qū)對接市級政策，采用“政府提供場地+專業(yè)機構運營”的模式：區(qū)里把4730平方米的公共場地統(tǒng)一改造，免費提供給專業(yè)托育機構；機構負責配備師資和設備，社區(qū)則幫忙宣傳、協(xié)調居民需求。

現在，這里“嵌入”了托育中心和托管中心，不僅能照顧3歲至6歲的幼兒，還能給6歲至18歲的學生提供午托、晚托服務。

不過當下，關于“一小”的服務仍是少數，大多都聚焦于“一老”。

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服務效能待提升

“很多社區(qū)養(yǎng)老服務站都是由第三方運營的?！遍愄K越表示。

“我們社區(qū)60歲以上老人占比達40%，百歲老人就有好幾位?！蔽靼彩形髦厮鐓^(qū)黨委書記張文靜表示。

為了更好地滿足老年群體的多元需求，該社區(qū)走出了一條“資源整合+精準對接”的特色路徑：一方面依托轄區(qū)內通用環(huán)球西安北環(huán)醫(yī)院診療資源，將中醫(yī)義診、針灸推拿等專業(yè)服務“搬”到居民家門口，讓中醫(yī)藥“簡、便、驗、廉”的優(yōu)勢落到實處；另一方面整合各方資源，建成1240平方米的綜合服務陣地，將養(yǎng)老護理、社區(qū)助餐、家政便民、文化休閑等多元功能“打包嵌入”。

西重所社區(qū)的實踐并非個例?！澳壳?，全市至少有100多個社區(qū)依托轄區(qū)中醫(yī)資源為居民提供服務?！蓖跣l(wèi)民介紹。

近年來，西安市積極打破政府單一供給模式，著力培育多元化社區(qū)養(yǎng)老服務運營主體，鼓勵企事業(yè)單位、社會組織、志愿團隊等各類社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務機構運營與服務供給，形成“政府引導、社會參與、多元協(xié)同”的養(yǎng)老服務供給格局。

此外，在文化生活方面，西安市制定發(fā)展老年教育工作方案，建立健全“市—區(qū)（縣）—街道（鎮(zhèn)）—居委會（村）”四級社區(qū)老年教育網絡，對符合條件的老年大學、老年教學點等給予資金支持。

例如，長慶和興園社區(qū)依托中國石油長慶油田分公司的資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮企業(yè)在管理運營、資源整合方面的特長，培育發(fā)展10多個社區(qū)運營團體，為居民提供助餐、助浴、日間照料等養(yǎng)老服務；交通社區(qū)摸索出“黨建+合伙人”模式，聯合轄區(qū)企業(yè)、社會組織深化共駐共建，通過資源置換引入低償服務，用健身場館等可適當創(chuàng)收的項目反哺公益服務，形成良性循環(huán)。

從調研來看，目前西安市社區(qū)養(yǎng)老主要有公建民營、中心帶站點、連鎖化運營、社區(qū)自營+志愿協(xié)同四種模式。

值得注意的是，隨著實踐推進，問題也逐漸顯現?！笆苷唧w系、資源配置、人才供給、空間布局等多重因素制約，其服務效能與老年群體多元化需求間仍存在顯著差距，潛在問題逐步凸顯?！鄙鲜稣{研報告指出。

報告提到，部分社區(qū)養(yǎng)老服務機構的場地、設施利用率不足。調研發(fā)現，一些社區(qū)的一般性看護日照中心僅能提供測血壓、測血糖等基礎服務，缺乏深度服務，床位常被閑置；社區(qū)養(yǎng)老實際參與比例低于老人意愿比例23.3個百分點。

宗禎祥也坦言，自己所在社區(qū)的養(yǎng)老服務站不如菊花園社區(qū)熱鬧。此外，在長安區(qū)郭杜街道書香路社區(qū)看到，該社區(qū)養(yǎng)老服務站長期處于閑置狀態(tài)，中醫(yī)理療、康復等功能設施久未運營，體育等娛樂場地也僅偶爾開放，這一現象反映出社區(qū)養(yǎng)老服務政策與實踐需求適配性不足，形成“制度滯后—執(zhí)行衰減—監(jiān)管薄弱”的連鎖問題。

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適老化改造迫在眉睫

老人們偏愛居家與社區(qū)養(yǎng)老相結合的模式，這也對家庭適老化改造提出了更高要求。

“家里已經完成了適老化改造，衛(wèi)生間的扶手、小夜燈都是政府出錢裝的，遇到問題一按呼叫鈴，社區(qū)工作人員就會上門?！弊诘澫榻榻B道。另一位老人也直言，“這樣既方便又放心?！?/span>

例如臥龍社區(qū)600多平方米的新建配套服務場地，從規(guī)劃設計階段就嚴格遵循適老化標準，配套建設適老休閑廣場、防滑步道等設施，通過資源整合、集約建設，提升適老化設施覆蓋廣度與使用效能，為社區(qū)養(yǎng)老提供一站式服務。

在老舊社區(qū)改造中，西安優(yōu)先將適老化設施納入改造清單，對社區(qū)公共活動空間等進行無障礙改造，加裝扶手、鋪設防滑地面、修建坡道等，以滿足高齡、失能老人的使用需求。

截至2024年底，西安全市累計完成特殊困難老年人家庭適老化改造8158戶。2024年，西安市民政局聯合西安廣播電視臺拍攝適老化改造宣傳片，鼓勵引導更多老年人家庭參與改造。

2025年上半年，全市摸排確定了2025年特殊困難老年人家庭適老化改造名單，共551戶，其中農村家庭403戶、城鎮(zhèn)家庭148戶。

在適老化改造方面，西安市也出臺了相關支持政策。2023年，西安市民政局聯合市財政局、市住建局、市衛(wèi)生健康委和市殘聯印發(fā)《西安市“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造實施方案》，明確改造原則、對象、內容與程序；2025年，又印發(fā)《關于進一步做好特殊困難老年人家庭適老化改造的通知》，進一步規(guī)范改造工作流程。

針對特殊困難老年人家庭適老化改造，西安市實行政府補貼：農村家庭每戶補貼每年不超過2000元，城鎮(zhèn)家庭每戶補貼不超過4000元。2021年以來，市級財政累計補貼資金近920萬元。

此外，特殊困難老年人家庭適老化改造以“室內行走便利、如廁洗澡安全、廚房操作便利、居家環(huán)境改善、智能安全監(jiān)護、輔助器具適配”為主要目標，改造對象涵蓋納入分散供養(yǎng)特困人員范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭，以及城鄉(xiāng)低保對象、低收入范圍的高齡、失能、留守、空巢、殘疾老年人家庭和計劃生育特殊家庭。

面對巨大的養(yǎng)老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。當前，財政補貼存在局限性：覆蓋范圍較窄，僅針對特殊困難老人家庭，城鎮(zhèn)每戶每年最高4000元、農村2000元的補貼標準，惠及面不足老年家庭的10%，多數有需求的家庭難以獲得補貼。

此外，改造付費意愿呈現分化：非特困家庭有改造需求，但付費能力有限；企業(yè)則因服務客戶分散、利潤微薄，參與積極性不高，導致供需對接效率偏低。同時，多層住宅加裝電梯還面臨業(yè)主意見協(xié)調、管線遷移、后期運維等難題，推進阻力較大；衛(wèi)生間防滑、扶手等關鍵安全設施的改造滿意度偏低，部分改造細節(jié)仍不到位，這些都是當下西安適老化改造工作需要破解的問題。

值班編委：李紅梅

責任編輯：馬琳 溫紅妹

審讀：戴士潮

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