長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施成效、挑戰(zhàn)與展望

Implementation effectiveness, challenges and outlook on the Yangtze River Protection Law

廖志偉

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)，430010，武漢

摘要：《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》作為我國(guó)首部流域綜合性立法，自施行五年來，已成為推動(dòng)長(zhǎng)江流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)法治基石。本文立足流域管理機(jī)構(gòu)與各級(jí)水行政主管部門的履責(zé)實(shí)踐，系統(tǒng)分析總結(jié)了法律實(shí)施以來的顯著成效，涵蓋河道采砂管理、水資源調(diào)配、生態(tài)流量管控、規(guī)劃體系完善及協(xié)同治理推進(jìn)等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，深入剖析了法律實(shí)施進(jìn)入“提質(zhì)增效”關(guān)鍵期面臨的多重挑戰(zhàn)，包括水旱災(zāi)害防御壓力加劇、重要水源地保護(hù)存在立法短板、地方配套立法滯后、跨區(qū)域執(zhí)法壁壘明顯，以及多目標(biāo)統(tǒng)籌、治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和科技賦能不足等問題，這些均對(duì)法律實(shí)施提出系統(tǒng)性的新要求。在此基礎(chǔ)上，本文提出針對(duì)性對(duì)策體系，聚焦深化制度實(shí)施、補(bǔ)齊實(shí)施短板、強(qiáng)化系統(tǒng)治理，通過完善專項(xiàng)立法、細(xì)化責(zé)任分工、推進(jìn)智慧治理、健全協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)法從“制度構(gòu)建”向“效能釋放”跨越，持續(xù)將立法優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為長(zhǎng)江流域高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法治支撐

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江保護(hù)法；實(shí)施成效；風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；立法完善；治理現(xiàn)代化；流域保護(hù)治理；水資源調(diào)配

作者簡(jiǎn)介：廖志偉，黨組書記、主任

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2026.04.001

引言

長(zhǎng)江流域的保護(hù)治理關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局?！吨腥A人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江保護(hù)法）作為我國(guó)首部流域綜合性立法，其實(shí)施滿五年，正處于從“建立秩序”邁向“實(shí)現(xiàn)善治”的關(guān)鍵階段，亟待系統(tǒng)審視。現(xiàn)有相關(guān)研究大致可歸為三類：一是立法價(jià)值研究，重點(diǎn)探討該法的制度創(chuàng)新、原則體系及其在法律體系中的地位；二是實(shí)施效能研究，多從水質(zhì)改善、生態(tài)修復(fù)等具體指標(biāo)評(píng)估法律實(shí)施的初步成效；三是機(jī)制構(gòu)建研究，聚焦河湖長(zhǎng)制、生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)調(diào)機(jī)制等具體制度的運(yùn)行與完善。已有研究雖成果豐碩，但對(duì)法律實(shí)施中機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)與戰(zhàn)略需求交織形成的復(fù)雜形勢(shì)，認(rèn)識(shí)尚不足。立足水行政主管部門的履責(zé)實(shí)踐，從流域管理整體維度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)與挑戰(zhàn)，系統(tǒng)評(píng)估法律實(shí)施成效，旨在提出精準(zhǔn)對(duì)策，為優(yōu)化流域治理、提升長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施質(zhì)效提供決策參考。

長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施成效分析

從法律文本看，長(zhǎng)江保護(hù)法中關(guān)于水資源管理、水旱災(zāi)害防御、水域岸線保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等方面的規(guī)定，與作為流域管理機(jī)構(gòu)的水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)中心任務(wù)與職責(zé)范疇存在廣泛而深刻的重疊，其具體實(shí)施為推動(dòng)傳統(tǒng)水利管理向現(xiàn)代流域保護(hù)治理轉(zhuǎn)型提供了法治引擎。

1.流域管理機(jī)構(gòu)法定職權(quán)的規(guī)范實(shí)施

長(zhǎng)江保護(hù)法第28、30、31、91條明確授權(quán)流域管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)長(zhǎng)江河道采砂許可管理、跨省河流水量分配方案制定和生態(tài)水量調(diào)度等3個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的6項(xiàng)職責(zé)。

（1）以法治化手段規(guī)范河道采砂管理秩序

根據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第28和91條，長(zhǎng)江河道采砂管理被全面納入法治軌道。流域管理機(jī)構(gòu)配合完成《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等法規(guī)和規(guī)章修訂，并建立起以規(guī)劃為引領(lǐng)、許可為核心、監(jiān)管為保障的閉環(huán)管理體系。2021年至2025年，長(zhǎng)江干流宜賓以下河道共許可規(guī)劃可采區(qū)195個(gè)，許可采砂總量約12606萬t，規(guī)?；欠ú缮耙鸦窘^跡，采砂管理秩序?qū)崿F(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)。

（2）以制度化設(shè)計(jì)保障水資源調(diào)配

長(zhǎng)江保護(hù)法第30條確立了流域管理機(jī)構(gòu)在跨省江河流域水量分配和調(diào)度管理中的職權(quán)。自2021年以來，流域管理機(jī)構(gòu)新制定并推動(dòng)獲批14項(xiàng)跨省江河流域水量分配方案，新頒布實(shí)施金沙江、岷江、沱江等8個(gè)重點(diǎn)流域水量調(diào)度方案，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)流域重要水資源調(diào)配路徑的制度化覆蓋。通過對(duì)南水北調(diào)中線一期工程的精準(zhǔn)調(diào)度，截至2025年12月，已累計(jì)向北方調(diào)水超755億m，實(shí)現(xiàn)跨流域水資源優(yōu)化配置的綜合效益。

（3）以系統(tǒng)化機(jī)制強(qiáng)化生態(tài)用水保障

為落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法第31條生態(tài)水量管控的要求，頒布出臺(tái)《河湖生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法（試行）》等制度文件，構(gòu)建涵蓋目標(biāo)確定、監(jiān)測(cè)預(yù)警、調(diào)度保障、考核評(píng)估的全鏈條工作機(jī)制。實(shí)施114個(gè)控制斷面生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)督，流域重要控制斷面生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率均超97%。將生態(tài)流量保障目標(biāo)納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，并督導(dǎo)金沙江、嘉陵江、赤水河等長(zhǎng)江干流及重要支流的水利水電、航運(yùn)樞紐等工程管理單位將其納入日常調(diào)度運(yùn)行規(guī)程。

2.水行政主管部門核心職責(zé)的規(guī)范履行

長(zhǎng)江保護(hù)法明確規(guī)定由水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施的條款共計(jì)23條，涉及水量統(tǒng)一調(diào)度、水資源節(jié)約保護(hù)、河湖水域岸線管理、水旱災(zāi)害防御、水土保持等24項(xiàng)職責(zé)，從五年實(shí)施成效看，關(guān)鍵的制度化成果與實(shí)踐進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（1）以規(guī)劃引領(lǐng)完善流域保護(hù)治理體系

根據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第17、18、19及29條關(guān)于規(guī)劃編制與實(shí)施的系列規(guī)定，完成《長(zhǎng)江流域（片）“十四五”水安全保障規(guī)劃》編制與動(dòng)態(tài)評(píng)估，推進(jìn)長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃修編及湘江、岷江等12條重要支流（湖泊）綜合規(guī)劃批復(fù)，標(biāo)志著覆蓋干流、支流、區(qū)域的立體化、多層次規(guī)劃體系趨于完善，使法律賦予的規(guī)劃?rùn)?quán)威真正轉(zhuǎn)化為約束各類涉水開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的剛性依據(jù)。

（2）以精細(xì)化制度深化水資源管理

落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法第21和38條關(guān)于水資源節(jié)約與管理的要求，印發(fā)加強(qiáng)用水定額與計(jì)劃用水管理的規(guī)范性文件，強(qiáng)化對(duì)用水行為的規(guī)制。實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶年用水量1萬m以上18萬余家工業(yè)服務(wù)業(yè)單位計(jì)劃用水管理全覆蓋，并將291家重點(diǎn)用水單位納入流域級(jí)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，推動(dòng)水資源管理從總量控制向強(qiáng)度與效率雙控的精細(xì)化階段邁進(jìn)。

（3）以聯(lián)合調(diào)度機(jī)制提升水旱災(zāi)害防御能力

根據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第32條，健全水旱災(zāi)害防御體系并優(yōu)化工程調(diào)度。法律實(shí)施以來，出臺(tái)《長(zhǎng)江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法（試行）》，在此框架下，納入統(tǒng)一調(diào)度的水工程數(shù)量由2021年的107座（處）增至132座（處），并在應(yīng)對(duì)2022年流域性嚴(yán)重枯水、2024年區(qū)域性大洪水和2025年漢江罕見秋汛等一系列極端水旱災(zāi)害中經(jīng)受住實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，調(diào)度資源的規(guī)模與能力均獲得質(zhì)的擴(kuò)展。

（4）以長(zhǎng)效機(jī)制保護(hù)河湖水域岸線

為強(qiáng)化河湖管理，落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法第25、26條的要求，健全河湖長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，強(qiáng)化跨行政區(qū)域的協(xié)同治理架構(gòu)。開展長(zhǎng)江干流岸線利用項(xiàng)目清理整治等專項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)清理整治違法違規(guī)項(xiàng)目2441個(gè)，騰退岸線162km，復(fù)綠岸灘1225萬m，為實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用奠定了空間管控基礎(chǔ)。

3.協(xié)同性條款的規(guī)范實(shí)施

長(zhǎng)江保護(hù)法除確立水行政主管部門的主要職責(zé)外，還構(gòu)建了參與跨部門協(xié)同治理的法定框架。在法律明確的21條參與性條款、19項(xiàng)具體協(xié)作職責(zé)中，其實(shí)踐成效主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（1）以制度建構(gòu)完善跨部門協(xié)同治理體系

為落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法第4、5、6、12條關(guān)于協(xié)作機(jī)制建設(shè)的規(guī)范要求，在區(qū)域協(xié)作層面，創(chuàng)新建立“長(zhǎng)江委+省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室”協(xié)作機(jī)制和相關(guān)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推動(dòng)形成跨行政區(qū)劃的治理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在司法領(lǐng)域，最高人民法院、最高人民檢察院、水利部等12部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法司法工作協(xié)同 服務(wù)保障長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，為跨區(qū)域、跨部門的執(zhí)法尺度統(tǒng)一提供正式的框架性程序要求。在立法協(xié)同方面，參與制定《丹江口水利樞紐安全保衛(wèi)規(guī)定》，建立流域涉水法規(guī)年報(bào)制度，參與地方立法研究，促進(jìn)流域立法工作協(xié)同化發(fā)展。

（2）以現(xiàn)代化平臺(tái)支撐流域保護(hù)治理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

依據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第8、9、11、13條關(guān)于資源監(jiān)測(cè)與信息共享的規(guī)定，定期編制發(fā)布《長(zhǎng)江流域及西南諸河水資源公報(bào)》，依法履行水資源信息公開義務(wù)；推進(jìn)《長(zhǎng)江流域信息共享實(shí)施辦法》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施，構(gòu)建“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知體系，實(shí)現(xiàn)超過4萬處監(jiān)測(cè)站點(diǎn)信息實(shí)時(shí)匯集，為監(jiān)管與決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（3）以一體化治理提升水土保持水平

圍繞長(zhǎng)江保護(hù)法第61條關(guān)于水土保持的規(guī)定，編制《長(zhǎng)江流域（片）水土保持規(guī)劃》，建立聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機(jī)制，為水土流失系統(tǒng)性治理提供制度保障。對(duì)7個(gè)省份國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程的跨區(qū)域監(jiān)督檢查，將法律確立的“系統(tǒng)治理”原則轉(zhuǎn)化為具體的協(xié)同監(jiān)管行動(dòng)。2021年以來，長(zhǎng)江流域新增水土流失治理面積8.23萬km，實(shí)現(xiàn)水土流失面積與強(qiáng)度“雙下降”。

法律實(shí)施面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

長(zhǎng)江流域保護(hù)治理工作已由“初見成效”邁向“提質(zhì)增效”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，呈現(xiàn)出階段性成果與結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)并存、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)演變與保護(hù)治理要求升級(jí)交織的復(fù)雜局面。這也使得長(zhǎng)江保護(hù)法在實(shí)施中面臨復(fù)雜的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。

1. 風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)對(duì)法律精細(xì)化實(shí)施形成壓力

長(zhǎng)江流域江湖關(guān)系復(fù)雜，極端天氣多發(fā)頻發(fā)重發(fā)，水旱災(zāi)害的極端性與風(fēng)險(xiǎn)性加劇，水生態(tài)修復(fù)成效尚不穩(wěn)固。這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)決定了長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施不能僅滿足于建立基本制度框架，而必須推動(dòng)法律向精細(xì)化、可操作化方向深化落實(shí)。

（1）水旱災(zāi)害防御與法律要求存在落差

目前長(zhǎng)江流域存在規(guī)劃建設(shè)的干支流控制性水庫防洪庫容尚未全部落實(shí)、主要堤防尚需提質(zhì)增效、蓄滯洪區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后、洲灘民垸行蓄洪運(yùn)用困難等問題，反映出法律中關(guān)于防洪減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)防控的原則性規(guī)定，在具體實(shí)施過程中面臨落實(shí)不充分的問題制度銜接的挑戰(zhàn)。如，蓄滯洪區(qū)、河湖管理配套實(shí)施細(xì)則尚待完善，特別是水庫庫區(qū)臨時(shí)淹沒補(bǔ)償、行蓄洪空間運(yùn)用補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制未能與法律規(guī)定充分銜接。

（2）重要水源地保障存在薄弱環(huán)節(jié)

作為南水北調(diào)中線工程水源地，丹江口庫區(qū)及其上游流域管理要求之高、事項(xiàng)之多、涉及面之廣遠(yuǎn)超一般大型水庫，而當(dāng)前適用于丹江口庫區(qū)及其上游流域水源保護(hù)的國(guó)家及地方法律法規(guī)體系存在立法不協(xié)調(diào)和針對(duì)性不足的問題，在消落區(qū)管理、河流和水庫執(zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、庫區(qū)清漂責(zé)任主體等方面存在不銜接和不一致情況，已難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)要求，亟待通過立法提供系統(tǒng)性解決方案。

（3）生態(tài)流量保障存在制度化挑戰(zhàn)

長(zhǎng)江保護(hù)法第31條確立的生態(tài)用水保障原則，在實(shí)施中面臨從法定職權(quán)向可操作規(guī)則轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn)。在枯水期或用水緊張時(shí)段，生態(tài)用水被擠占的情況時(shí)有發(fā)生，部分河流在枯水期甚至因此出現(xiàn)間歇性斷流或河道干涸現(xiàn)象。第84條因未明確落實(shí)生態(tài)流量調(diào)度的行政處罰責(zé)任主體，也未授予流域管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致對(duì)違法行為難以進(jìn)行有效處罰。

2.戰(zhàn)略需求凸顯法律實(shí)施中的短板

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心與活力所在，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以占全國(guó)21%的國(guó)土面積貢獻(xiàn)了47%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐。戰(zhàn)略地位決定了長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施必須兼顧極強(qiáng)的發(fā)展承載力與極高的生態(tài)安全要求，須不斷提升服務(wù)國(guó)家和區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施支撐保障的能力。

（1）地方配套法規(guī)體系建設(shè)仍顯緩慢

國(guó)家立法意志向治理效能的轉(zhuǎn)化，需要地方立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與銜接。長(zhǎng)江流域地方配套立法整體進(jìn)程緩慢，這不僅是立法技術(shù)或進(jìn)度問題，更是流域保護(hù)治理中的中央與地方、流域與區(qū)域、發(fā)展與保護(hù)等多重關(guān)系在立法層面的反映，表明當(dāng)前流域法治鏈條中，從國(guó)家法到地方法的關(guān)鍵轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)存在銜接不暢，亟須通過制度創(chuàng)新予以填補(bǔ)。

（2）部分制度措施落地遲滯

長(zhǎng)江保護(hù)法雖已為多項(xiàng)管理機(jī)制與保護(hù)措施作出明確規(guī)定，但部分法定要求因配套不足、標(biāo)準(zhǔn)滯后或技術(shù)支撐薄弱等原因，尚未完全轉(zhuǎn)化為可操作的制度與實(shí)踐。例如第54、60條明確的長(zhǎng)江干流和重要支流的河湖水系連通修復(fù)方案、長(zhǎng)江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案尚未出臺(tái)，水系連通修復(fù)也仍以局部試點(diǎn)研究為主，第38條所規(guī)定的規(guī)劃水資源論證制度也尚未正式建立，一定程度上影響了相關(guān)工作系統(tǒng)性推進(jìn)。

（3）跨區(qū)域執(zhí)法存在多重壁壘

盡管長(zhǎng)江保護(hù)法第6條鼓勵(lì)建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，但由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與順暢的共享基礎(chǔ)，協(xié)同多停留在表面。部分跨區(qū)域河段或庫區(qū)存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、信息共享不暢等問題。流域內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目、行政許可信息、監(jiān)管數(shù)據(jù)等尚未實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門實(shí)時(shí)互通與共享，制約了流域一體化執(zhí)法效能的發(fā)揮。

3.發(fā)展機(jī)遇對(duì)法律實(shí)施提出更高要求

隨著國(guó)家戰(zhàn)略和重大政策縱深推進(jìn)，以及以數(shù)字孿生、人工智能為代表的新技術(shù)革命驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蝶變，當(dāng)前形勢(shì)正從目標(biāo)設(shè)定、工具創(chuàng)新和治理范式三個(gè)層面，對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法貫徹實(shí)施提出系統(tǒng)性的新要求。

（1）多目標(biāo)統(tǒng)籌的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)

長(zhǎng)江流域具有發(fā)展基礎(chǔ)好、市場(chǎng)縱深廣、資源稟賦高的條件優(yōu)勢(shì)。隨著“安瀾長(zhǎng)江、生命長(zhǎng)江、幸福長(zhǎng)江”等理念推進(jìn)，長(zhǎng)江保護(hù)目標(biāo)已從以污染防治為核心的“底線管控”，提升為統(tǒng)籌水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境與水文化的系統(tǒng)性綜合保障。目標(biāo)的升維要求長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施不能局限于單一維度，而必須發(fā)展出在具體決策中協(xié)同、權(quán)衡與優(yōu)化多元目標(biāo)的法治能力，以法治化方式平衡防洪安全、航運(yùn)需求、供電保障、沿線供水、生態(tài)保護(hù)與岸線保護(hù)利用等多重價(jià)值。

（2）治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的迫切需求

流域保護(hù)治理從傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)、分散管理向現(xiàn)代化的系統(tǒng)治理、智慧治理轉(zhuǎn)型，不僅要求更新治理工具，更要求重塑治理結(jié)構(gòu)和流程。當(dāng)前部分治理主體的理念、組織和能力體系尚不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型要求。流域管理機(jī)構(gòu)與地方、部門之間的權(quán)責(zé)邊界與協(xié)作程序在法律層面有待進(jìn)一步理清；基層執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)能力和技術(shù)裝備水平，與日益繁重的監(jiān)管任務(wù)之間存在差距。流域保護(hù)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)滯后，已成為影響法律制度執(zhí)行效率與整體治理效能提升的關(guān)鍵因素。

（3）科技賦能的載體與融合不足

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破，以數(shù)字孿生長(zhǎng)江與人工智能為代表的技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)流域保護(hù)治理模式向智慧化轉(zhuǎn)型，也暴露出流域保護(hù)治理在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平上的不足，以及法律在銜接與規(guī)范新技術(shù)應(yīng)用方面的滯后。法律鼓勵(lì)的科技手段尚未充分轉(zhuǎn)化為能夠提升流域保護(hù)治理能力的新質(zhì)生產(chǎn)力。技術(shù)成果的法律效力不明確和技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范空白，限制了技術(shù)優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化。

對(duì)策建議

基于當(dāng)前長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，需要從防范化解風(fēng)險(xiǎn)、支撐戰(zhàn)略全局、回應(yīng)發(fā)展需求三個(gè)層面，構(gòu)建法治保障體系，推動(dòng)流域保護(hù)治理體系完成從“制度構(gòu)建”向“效能釋放”的演進(jìn)。

1.深化制度實(shí)施以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

針對(duì)防洪減災(zāi)、水源地保護(hù)、生態(tài)流量保障等領(lǐng)域表現(xiàn)出的制度執(zhí)行弱項(xiàng)與短板，需強(qiáng)化法律的精細(xì)化實(shí)施與剛性約束，將法律原則轉(zhuǎn)化為可操作、可考核、可追責(zé)的具體規(guī)則。

（1）提升防洪減災(zāi)的法治化與工程化水平

主動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，加快推進(jìn)長(zhǎng)江干支流防洪水庫建設(shè)、堤防提質(zhì)增效、蓄滯洪區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)等工程措施。加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)立法供給，完善《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例草案（初稿），推進(jìn)“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”立法進(jìn)程，建立權(quán)責(zé)對(duì)等的行蓄洪空間運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制，將長(zhǎng)江保護(hù)法中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則，細(xì)化為行蓄洪區(qū)運(yùn)用、水庫庫區(qū)臨時(shí)淹沒等情景下的可操作性補(bǔ)償方案，化解運(yùn)用阻力。針對(duì)洲灘民垸管理，制定分類管控指南，明確允許保留、限期退出、嚴(yán)格管控等情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)管理要求。

（2）推動(dòng)丹江口水庫水源保護(hù)專門立法

推進(jìn)丹江口水庫水源保護(hù)專門立法是破解當(dāng)前水源地保護(hù)深層障礙的關(guān)鍵舉措。水源地保護(hù)涉及國(guó)務(wù)院水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、林草等多個(gè)部門。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第92條，涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，建議由國(guó)務(wù)院牽頭通過制定行政法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)定水源地保護(hù)的管理體制、職責(zé)分工、保護(hù)措施、監(jiān)測(cè)體系、生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和跨省協(xié)同規(guī)則，從根本上破解當(dāng)前保護(hù)工作中面臨的權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不暢、標(biāo)準(zhǔn)不一等深層障礙。

（3）實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量的全過程管控

流域管理機(jī)構(gòu)及流域各省級(jí)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)《河湖生態(tài)流量管理辦法（試行）》的各項(xiàng)要求，繼續(xù)強(qiáng)化長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障的監(jiān)管及預(yù)警處置，開展長(zhǎng)江流域河湖和已建水利水電工程生態(tài)流量確定與保障工作。針對(duì)當(dāng)前法律未明確處罰主體的現(xiàn)狀，將生態(tài)流量下泄情況納入取水許可監(jiān)管，同時(shí)在取水許可證到期申請(qǐng)延續(xù)時(shí)，須對(duì)其過去五年的實(shí)際取用水、節(jié)水水平及對(duì)下游生態(tài)流量的影響進(jìn)行全面評(píng)估，作為是否延續(xù)及核定新取水量的依據(jù)。

2.補(bǔ)齊實(shí)施短板以滿足戰(zhàn)略需求

服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局，必須破解制約法律實(shí)施效能的深層次體制機(jī)制障礙，聚焦于打通從國(guó)家立法到地方執(zhí)行、從制度設(shè)計(jì)到方案落地、從單一執(zhí)法到協(xié)同監(jiān)管的關(guān)鍵鏈條。

（1）強(qiáng)化地方配套立法技術(shù)支撐

流域各省份應(yīng)盡快將制定本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施辦法納入地方立法優(yōu)先議程，在遵循長(zhǎng)江保護(hù)法基本原則前提下，重點(diǎn)結(jié)合本省份長(zhǎng)江段的核心生態(tài)功能定位、突出環(huán)境問題以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，進(jìn)行創(chuàng)制性和適應(yīng)性立法，將法律原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為本省份行政區(qū)域內(nèi)的具體措施。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與地方聯(lián)動(dòng)，在地方立法過程中予以指導(dǎo)和支持。

（2）加速關(guān)鍵制度與方案落地

通過對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法中明確要求制定但尚未出臺(tái)的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案進(jìn)行全面梳理，對(duì)待完善的配套制度體系進(jìn)行清單化管理。切實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等法律明確要求的專項(xiàng)方案的編制與報(bào)批工作。配合制定規(guī)劃水資源論證管理辦法，爭(zhēng)取在立法中明確流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)跨省河流或可能對(duì)流域水資源配置產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃水資源論證的審查權(quán)限。

（3）完善跨部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法

在現(xiàn)有協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全丹江口庫區(qū)及其上游流域、三峽庫區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)長(zhǎng)江干流區(qū)域、澧水流域江埡水庫等重點(diǎn)區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與程序。推進(jìn)流域內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目審批、日常監(jiān)管記錄及行政處罰結(jié)果等關(guān)鍵信息的跨地域、跨部門、跨層級(jí)歸集與實(shí)時(shí)共享，建設(shè)統(tǒng)一執(zhí)法信息平臺(tái)。定期組織聯(lián)合巡查、專項(xiàng)執(zhí)法和案例評(píng)查，加強(qiáng)執(zhí)法人員聯(lián)合培訓(xùn)。深化水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，構(gòu)建“流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)、司法保障”的執(zhí)法新格局。

3. 強(qiáng)化系統(tǒng)治理以把握發(fā)展機(jī)遇

為主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)與科技革命浪潮帶來的新要求，法律實(shí)施需強(qiáng)化前瞻布局與系統(tǒng)集成能力。通過完善規(guī)劃體系、提升治理能力現(xiàn)代化水平、深化科技賦能，將發(fā)展機(jī)遇切實(shí)轉(zhuǎn)化為提升治理質(zhì)效的動(dòng)能。

（1）以規(guī)劃引領(lǐng)多目標(biāo)統(tǒng)籌

推進(jìn)長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃、區(qū)域水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃批復(fù)，加快漢江等重要支流綜合規(guī)劃審批。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施評(píng)估管理，完成長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃、長(zhǎng)江流域（片）水資源綜合規(guī)劃中期評(píng)估，開展嘉陵江等重要支流及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估。通過規(guī)劃的法定效力和先導(dǎo)作用，預(yù)先協(xié)調(diào)與平衡防洪安全、生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)發(fā)展和岸線開發(fā)等多重目標(biāo)，為具體決策提供權(quán)威的空間指引和依據(jù)。

（2）以能力建設(shè)推進(jìn)治理現(xiàn)代化

推動(dòng)流域保護(hù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能，在法律層面進(jìn)一步細(xì)化其與地方、部門間的職權(quán)劃分。加大對(duì)基層執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)裝備投入力度，提升其運(yùn)用法律、技術(shù)和數(shù)據(jù)開展源頭預(yù)防、過程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的能力。通過推動(dòng)建立常態(tài)化的部門（區(qū)域）間聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)治理理念、標(biāo)準(zhǔn)與信息的深度融合，形成系統(tǒng)治理合力。

（3）以科技深度賦能智慧治理

加快推進(jìn)數(shù)字孿生長(zhǎng)江建設(shè)，在完善“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知體系的基礎(chǔ)上，牽頭制定流域雨水工情信息共享的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確數(shù)字模型成果在管理決策中的法律效力和應(yīng)用場(chǎng)景，制定算法透明度、數(shù)據(jù)權(quán)屬與安全共享的規(guī)范性框架。強(qiáng)制要求關(guān)鍵水利工程、排污口、取用水等數(shù)據(jù)依法接入共享平臺(tái)，破除信息孤島，為跨區(qū)域、跨部門協(xié)同治理提供統(tǒng)一、權(quán)威的數(shù)據(jù)基底和規(guī)則基礎(chǔ)。

結(jié)語

長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施以來，長(zhǎng)江流域保護(hù)治理完成了從政策驅(qū)動(dòng)到法治保障的深刻轉(zhuǎn)變。從實(shí)踐視角審視，法律的實(shí)施效能與“良法善治”的最終目標(biāo)之間仍存在差距。一部良法的生命力，不僅在于文本的頒布，更在于其與動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的流域保護(hù)治理實(shí)踐之間互動(dòng)與調(diào)適的長(zhǎng)期社會(huì)過程。邁向流域法治新階段，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)到效能提升的系統(tǒng)性跨越。未來工作應(yīng)聚焦于“系統(tǒng)化、精細(xì)化、協(xié)同化”三個(gè)核心方向：系統(tǒng)化體現(xiàn)在以頂層規(guī)劃統(tǒng)籌多元目標(biāo)，以數(shù)字孿生技術(shù)驅(qū)動(dòng)智慧法治，提升整體治理的前瞻性與協(xié)同性；精細(xì)化體現(xiàn)在針對(duì)防洪、水源地、生態(tài)流量等具體領(lǐng)域的制度弱項(xiàng)，通過專門立法、責(zé)任細(xì)化、全過程管控等手段，將法律原則轉(zhuǎn)化為剛性規(guī)則；協(xié)同化體現(xiàn)在加速打通中央與地方以及部門（區(qū)域）間的制度接口與執(zhí)法壁壘，通過提供立法技術(shù)支撐、強(qiáng)制信息共享、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建高效能的法律實(shí)施共同體。通過上述路徑，可將長(zhǎng)江保護(hù)法的立法優(yōu)勢(shì)持續(xù)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)江大保護(hù)的長(zhǎng)效治理優(yōu)勢(shì)。

Abstract: As China’s first comprehensive watershed legislation, the Yangtze River Protection Law of the People’s Republic of China has become a solid legal cornerstone for driving the modernization of the governance system and governance capacity of the Yangtze River basin since its implementation five years ago. Based on the performance practices of river basin management agencies and water administrative departments at all levels, this paper systematically analyzes and summarizes the remarkable performance since the law’s implementation, covering multiple key areas of river sand mining management, water resource allocation, ecological flow control, planning system improvement, and collaborative governance promotion. Meanwhile, it deeply analyzes the multiple challenges faced by the law’s implementation in the critical period of “quality and effectiveness improvement”, including increasing pressure on flood and drought disaster prevention, legislative shortcomings in the protection of important water sources, lagging local supporting legislation, and obvious cross-regional law enforcement barriers, as well as insufficient multi-objective coordination, modernization transformation of governance capabilities, and inadequate empowerment by science and technology. All of these put forward new systematic requirements for the law’s implementation. On this basis, this paper proposes a targeted countermeasure system, focusing on deepening institutional implementation, bolstering implementation shortcomings, and strengthening systematic governance. Additionally, special legislation improvement, responsibility division refinement, intelligent governance promotion, and coordination mechanism enhancement can help promote the huge transformation of the Yangtze River Protection Law from “institution construction” to “effectiveness release”, continuously transform legislative advantages into governance effectiveness, and provide solid legal support for the high-level protection and high-quality development of the Yangtze River basin

KeywordsYangtze River Protection Law; implementation effectiveness; risk challenge; legislative improvement; governance modernization; watershed protection and governance; water resources allocation and regulation

本文引用格式：

廖志偉.長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施成效、挑戰(zhàn)與展望[J].中國(guó)水利，2026（4）：1-6.

封面攝影魯君元

責(zé)編張瑜洪

校對(duì)劉磊寧

審核楊軼

監(jiān)制李坤

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