“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理機理與實施路徑

Mechanism and implementation path of water budget management driven by “defining city, land, population and production by water”

冶運濤，王彥兵，景清華，王正良，賈玲，李建國

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.寧夏回族自治區(qū)灌溉排水服務(wù)中心，750002，銀川；3.寧夏回族自治區(qū)水利廳，750002，銀川

摘要：“四水四定”為破解中國水資源問題提供了宏觀戰(zhàn)略原則，水預(yù)算管理是將“四水四定”轉(zhuǎn)化為可操作、可考核、可持續(xù)的常態(tài)化管理實踐的有效途徑。本文闡釋了“四水四定”的基礎(chǔ)理論和內(nèi)涵演進，剖析了水預(yù)算管理的基礎(chǔ)理論和制度系統(tǒng)內(nèi)核，提出“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理邏輯，構(gòu)建了水預(yù)算總量核算、多層級預(yù)算額度核定、動態(tài)調(diào)整與應(yīng)急保障、節(jié)余額度市場化交易、數(shù)智化智慧管理服務(wù)水預(yù)算管理“五位一體”核心實施機制，并針對當(dāng)前存在的制度體系協(xié)同不暢、技術(shù)基礎(chǔ)支撐薄弱、市場機制運行乏力等挑戰(zhàn)，提出了制度、技術(shù)、市場、機制等方面的對策建議。研究成果可為水預(yù)算管理從試點探索向全國推廣提供理論指導(dǎo)和實踐范式

關(guān)鍵詞：“四水四定”；水預(yù)算管理；水資源剛性約束制度；制度創(chuàng)新；用水權(quán)交易；數(shù)智化管理

作者簡介：冶運濤，正高級工程師，主要研究方向為水文水資源、智慧水利。E-mail：yeyuntao@iwhr.com

基金項目：國家重點研發(fā)計劃項目（2023YFC3209302-03）；國家自然科學(xué)基金項目（52279031、52309040）

DOI10.3969/j.issn.1000-1123.2026.07.002

水資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。中國以占全球約6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近20%的人口，支撐了快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，但水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老水問題相互交織，已成為制約經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的突出瓶頸。面對這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，并明確提出“把水資源作為最大的剛性約束”及“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”（以下簡稱“四水四定”）的根本要求，這標(biāo)志著我國水資源管理理念實現(xiàn)了從“以需定供”到“以水定需”、從被動末端控制到主動前端約束的歷史性轉(zhuǎn)變?！八乃亩ā笔且豁椇暧^戰(zhàn)略原則，將“定”的剛性要求科學(xué)量化、精準(zhǔn)傳導(dǎo)、動態(tài)監(jiān)控并對每一個發(fā)展決策單元和用水主體形成有效激勵，需要具體的、系統(tǒng)性的制度載體。水預(yù)算管理作為關(guān)鍵性制度創(chuàng)新，是落實“四水四定”原則的具體舉措。

圍繞“四水四定”與水預(yù)算管理，學(xué)術(shù)界與相關(guān)部門已開展積極探索。在“四水四定”領(lǐng)域，現(xiàn)有研究成果多聚焦理論認(rèn)知、制度體系、評價體系、實現(xiàn)路徑；在實踐領(lǐng)域，寧夏回族自治區(qū)開展的“四水四定”示范區(qū)建設(shè)創(chuàng)新了用水權(quán)理論與技術(shù)方法，為推進水預(yù)算管理落地實施筑牢了基礎(chǔ)。在水預(yù)算管理領(lǐng)域，國內(nèi)研究與實踐尚處于探索階段，2024年水利部啟動水預(yù)算管理試點建設(shè)，分兩批選取23個試點，其中流域試點2個、省域試點5個、市域試點11個、縣域試點5個。差異化布局的試點樣本為探索水預(yù)算管理制度與實施模式提供了有力支撐，也為后續(xù)經(jīng)驗總結(jié)、全國推廣積累了實踐依據(jù)。

水預(yù)算管理是重大制度創(chuàng)新，但已有研究與實踐成果中，除了銜接其與取水許可、計劃用水等的制度研究外，尚未系統(tǒng)闡釋其與“四水四定”之間內(nèi)在的必然的制度邏輯關(guān)系；雖有研究從技術(shù)層面對預(yù)算程序進行探討，但缺乏一個串聯(lián)核心環(huán)節(jié)、全過程匹配“四水四定”目標(biāo)的系統(tǒng)化實施機制；如何應(yīng)對氣候與發(fā)展的不確定性，建立動態(tài)調(diào)整的決策機制，相關(guān)探索尚處于起步階段?；诂F(xiàn)有不足，本文遵循“理論闡釋—機制構(gòu)建—問題分析—對策提出”的邏輯，闡述“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理的制度協(xié)同原理，構(gòu)建“五位一體”的集成化核心運行機制，提出一套破解當(dāng)前深層矛盾、推動治理變革的集成對策。本研究旨在為水資源剛性約束制度的全面落地與有效運行提供兼具理論創(chuàng)新性與實踐操作性的解決方案。

“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理原理

1.“四水四定”的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵演進

（1）理論基礎(chǔ)

“四水四定”原則核心是從“以需定供”轉(zhuǎn)向“以水定需”，以水資源承載力理論劃定物理邊界，以可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明理論明確倫理方向，以人水關(guān)系理論與系統(tǒng)科學(xué)為方法論，以公共物品與自然資源治理理論為行動框架。這些要素共同賦予“四水四定”原則科學(xué)性、戰(zhàn)略性和可操作性。這些要素使其成為新時代中國水資源管理的根本遵循。

一是水資源承載力理論。該理論通過定量評價方法，回答“一個地區(qū)的水到底能支撐多大的發(fā)展規(guī)模”這一根本問題?！八乃亩ā睂⑦@一承載力的科學(xué)測算結(jié)果具體轉(zhuǎn)化為對城市、土地、人口和產(chǎn)業(yè)的剛性約束指標(biāo)，使宏觀戰(zhàn)略具備了可量化、可考核的科學(xué)基礎(chǔ)。

二是可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明理論。該理論決定了“四水四定”不僅僅是資源分配技術(shù)，更是一種發(fā)展哲學(xué)和治理倫理。它強調(diào)水生態(tài)系統(tǒng)的完整性和服務(wù)功能的永續(xù)性，因此“四水四定”在優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水前提下保障基本生態(tài)用水，倒逼形成綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展方式。

三是人水關(guān)系理論與系統(tǒng)科學(xué)。該理論認(rèn)為水資源系統(tǒng)與經(jīng)濟社會系統(tǒng)緊密耦合、動態(tài)交互。因此，“四水四定”的實施不能孤立地“定”某一項，而必須運用系統(tǒng)思維考慮“城-地-人-產(chǎn)”之間的競爭與協(xié)同關(guān)系，進行多目標(biāo)優(yōu)化與綜合平衡，以實現(xiàn)整體“帕累托最優(yōu)”。

四是公共物品與自然資源治理理論。該理論揭示了上述科學(xué)認(rèn)知和價值目標(biāo)轉(zhuǎn)化為社會行動的運行邏輯。落實“四水四定”，需要政府的頂層設(shè)計與剛性約束、市場的靈活配置和社會的廣泛認(rèn)同與參與。

（2）內(nèi)涵演進

“四水四定”原則的形成與深化是我國水資源管理應(yīng)對水安全挑戰(zhàn)的認(rèn)知與實踐不斷躍遷的過程，其內(nèi)涵演進大致經(jīng)歷了總量控制、定額管理、適水發(fā)展三個階段。

①總量控制階段。此階段以最嚴(yán)格水資源管理制度中的“用水總量控制紅線”為核心，標(biāo)志著對區(qū)域用水規(guī)模進行宏觀上限管理的開端，焦點在于控制“用水”這一末端行為，屬于相對被動的結(jié)果管控模式。

②定額管理階段。在總量控制框架下，通過制定各行業(yè)、產(chǎn)品的先進用水定額標(biāo)準(zhǔn)，推動用水效率提升。這標(biāo)志著管理向精細(xì)化和過程化邁進，但其著力點仍主要在用水單元的內(nèi)部效率提升。

③適水發(fā)展階段。以“四水四定”提出為標(biāo)志，水資源的約束對象從“用水”本身前置到“發(fā)展”決策，其剛性約束體現(xiàn)在總量、結(jié)構(gòu)、效率三個維度。其中，總量約束是指城市人口、建成區(qū)面積、耕地面積、經(jīng)濟規(guī)模等發(fā)展指標(biāo)不得超過水資源可持續(xù)承載的容量極限；結(jié)構(gòu)約束是指通過總量在不同區(qū)域、行業(yè)間的分配，主動引導(dǎo)和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)；效率約束是指在既定規(guī)模和結(jié)構(gòu)下，節(jié)水與用水效率水平必須達到行業(yè)先進并發(fā)揮引領(lǐng)作用。

因此，“四水四定”的本質(zhì)是以水資源承載力為剛性邊界，對經(jīng)濟社會發(fā)展進行全面的適應(yīng)性調(diào)控與系統(tǒng)性重塑，實現(xiàn)人水關(guān)系的長期動態(tài)平衡與永續(xù)和諧發(fā)展。

2.水預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)與制度內(nèi)核

（1）理論基礎(chǔ)

公共物品與產(chǎn)權(quán)、新公共管理、可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)理論、協(xié)同治理理論、適應(yīng)性管理理論共同構(gòu)成了水預(yù)算管理制度設(shè)計的核心邏輯，使得水預(yù)算管理成為一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作的現(xiàn)代化水資源治理制度。

一是公共物品與產(chǎn)權(quán)理論。該理論是水預(yù)算管理（尤其是市場交易機制）的基石，認(rèn)為單純依靠行政配置水資源易導(dǎo)致“公地悲劇”。水預(yù)算管理明晰水權(quán)（即預(yù)算額度），并允許節(jié)余額度作為財產(chǎn)權(quán)益進行交易。這正是應(yīng)用了科斯定理：通過界定清晰的產(chǎn)權(quán)，并利用市場機制，以更低成本實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

二是新公共管理理論。該理論推動了政府從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變。水預(yù)算管理從中汲取了績效預(yù)算、結(jié)果導(dǎo)向等理念，績效預(yù)算是將預(yù)算分配與用水效率、節(jié)水成效等績效指標(biāo)掛鉤，結(jié)果導(dǎo)向是將管理重點從控制投入（審批取水）轉(zhuǎn)向管理結(jié)果（是否超預(yù)算、節(jié)水效果如何）。

三是可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟學(xué)理論。該理論為水預(yù)算管理明確了價值目標(biāo)和倫理邊界，要求水預(yù)算必須保障生態(tài)需水，將生態(tài)環(huán)境視為優(yōu)先支付的“剛性支出”。同時，該理論強調(diào)水資源承載力的極限，這正是水預(yù)算“總量封頂”原則的根據(jù)，確保發(fā)展規(guī)?？刂圃谏鷳B(tài)閾值之內(nèi)。

四是系統(tǒng)科學(xué)理論。該理論確保了水預(yù)算管理機制設(shè)計的系統(tǒng)性和有效性，將“四水四定”目標(biāo)、水資源系統(tǒng)、經(jīng)濟社會系統(tǒng)視為一個整體，水預(yù)算管理作為其中的協(xié)調(diào)控制系統(tǒng)，通過信息反饋（監(jiān)測預(yù)警）、動態(tài)調(diào)節(jié)（額度調(diào)整）和激勵相容（市場交易）等機制，促使各子系統(tǒng)共同運作，最終實現(xiàn)整個流域或區(qū)域人水關(guān)系的和諧與可持續(xù)發(fā)展。

五是協(xié)同治理理論。該理論為多元主體共治、跨部門協(xié)作提供了直接依據(jù)。水預(yù)算管理涉及政府、市場、社會、用水戶等多方利益，其成功實施依賴于清晰的角色分工與有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。通過建立制度化的協(xié)商平臺、信息共享機制和利益平衡規(guī)則，能夠?qū)⒎稚⑸踔翛_突的目標(biāo)整合為統(tǒng)一的治理行動，這正是水預(yù)算管理打破“條塊分割”、實現(xiàn)“全景式”管理所必需的理論支撐。

六是適應(yīng)性理論。該理論面向水資源系統(tǒng)的不確定性和復(fù)雜性，為水預(yù)算的動態(tài)調(diào)整機制提供核心哲學(xué)依據(jù)與方法論。水預(yù)算管理并非制定一個固定不變的用水計劃，而是構(gòu)建一個“監(jiān)測—評估—學(xué)習(xí)—調(diào)整”的循環(huán)過程：通過持續(xù)監(jiān)測水文情勢與用水執(zhí)行情況，基于預(yù)設(shè)規(guī)則和模擬推演進行快速評估，并允許在總量剛性約束前提下對預(yù)算進行彈性調(diào)整，從而使管理制度能夠像生態(tài)系統(tǒng)一樣，具備應(yīng)對變化、抵御風(fēng)險的“韌性”，引導(dǎo)系統(tǒng)向“四水四定”目標(biāo)自適應(yīng)演進。

（2）制度內(nèi)核

水預(yù)算管理是指借鑒政府財政預(yù)算的管理理念與方法，對特定區(qū)域（流域）在一定時期（通常為一年）內(nèi)的水資源“收入”（各類可供水量）和“支出”（各類合理用水需求）進行預(yù)先、全面、平衡的測算、分配、執(zhí)行、監(jiān)督與決算評價，形成全周期、精細(xì)化管理的系統(tǒng)性制度集成。水預(yù)算管理是融合總量控制、定額管理、過程監(jiān)管、績效激勵和公眾參與的復(fù)合型、現(xiàn)代化治理載體和實施工具，其制度內(nèi)核由全口徑核算、收支平衡原則、過程管控閉環(huán)、績效導(dǎo)向激勵、公開透明監(jiān)督五大關(guān)鍵要素組成。

①全口徑核算。預(yù)算范圍涵蓋地表水、地下水、非常規(guī)水等多種水源，以及生活、生產(chǎn)、生態(tài)等各類用水戶，實行水資源的統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一管理。

②收支平衡原則。以科學(xué)評估的可供水總量（收入預(yù)算）作為區(qū)域用水的絕對上限，所有用水需求（支出預(yù)算）必須在此上限內(nèi)進行統(tǒng)籌平衡與優(yōu)化配置，優(yōu)先保障基本民生、生態(tài)安全和糧食安全。

③過程管控閉環(huán)。制度涵蓋預(yù)算編制、審批、下達、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、決算的全周期管理閉環(huán)，實現(xiàn)從靜態(tài)分配向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。

④績效導(dǎo)向激勵。將用水效率、效益的關(guān)鍵指標(biāo)（如萬元GDP用水量、灌溉水有效利用系數(shù)）納入預(yù)算編制與考核體系，使預(yù)算分配與節(jié)水績效掛鉤，建立節(jié)約用水、高效用水的內(nèi)在經(jīng)濟激勵與約束機制。

⑤公開透明監(jiān)督。依法依規(guī)公開預(yù)算方案、分配結(jié)果、執(zhí)行進度等關(guān)鍵信息，接受社會監(jiān)督，以提升管理公信力和強化制度約束力。

3.“四水四定”與水預(yù)算管理的理論銜接與驅(qū)動邏輯

“四水四定”與水預(yù)算管理是兩套理論體系的深度耦合與接力驅(qū)動?！八乃亩ā崩碚摶A(chǔ)確立了水資源管理的戰(zhàn)略范式、價值坐標(biāo)與系統(tǒng)方法論，回答了“為什么要管”和“按照什么思想管”的根本問題，而水預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)則是在此范式下為解決“如何具體管”而衍生出的制度設(shè)計與應(yīng)用工具。具體而言，“四水四定”從三個層面驅(qū)動水預(yù)算管理：一是價值目標(biāo)驅(qū)動。將可持續(xù)發(fā)展的倫理理念和生態(tài)優(yōu)先的價值導(dǎo)向注入水預(yù)算管理，使其不再局限于傳統(tǒng)靜態(tài)的水資源配置模式，而轉(zhuǎn)向與水資源承載力相匹配的綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的適應(yīng)性管理模式。二是剛性原則驅(qū)動。將“剛性約束”的要求轉(zhuǎn)化為水預(yù)算管理中的“總量絕對上限”和“生態(tài)用水優(yōu)先支出”的鐵律；將“系統(tǒng)治理”的要求轉(zhuǎn)化為全口徑、全周期、多部門協(xié)同的管控閉環(huán)；將“兩手發(fā)力”的要求具象為“行政額度分配”與“市場交易流轉(zhuǎn)”相結(jié)合的雙規(guī)機制。三是系統(tǒng)方法驅(qū)動。人水關(guān)系與系統(tǒng)科學(xué)的方法論要求水預(yù)算管理必須是一個具備感知、反饋、調(diào)節(jié)能力的適應(yīng)性協(xié)同控制系統(tǒng)，催生了其動態(tài)調(diào)整、智慧預(yù)警、多情景模擬等核心功能。

上述價值目標(biāo)、剛性原則與系統(tǒng)方法的三重驅(qū)動直接內(nèi)化并塑造了水預(yù)算管理最核心的四大運行邏輯，是水預(yù)算管理響應(yīng)戰(zhàn)略驅(qū)動、實現(xiàn)自身功能的內(nèi)在穩(wěn)定規(guī)律。為貫徹“價值目標(biāo)驅(qū)動”，必須引入“市場激勵”的優(yōu)化邏輯，在剛性框架下激活資源配置效率。為落實“剛性原則驅(qū)動”，必須確立“總量封頂”的邊界邏輯與“額度分解”的傳導(dǎo)邏輯，將宏觀約束精準(zhǔn)量化落地。為響應(yīng)“系統(tǒng)方法驅(qū)動”，必須內(nèi)置“過程管控”的動態(tài)校準(zhǔn)邏輯，實現(xiàn)對全過程的感知、預(yù)警與調(diào)節(jié)。

因此，“總量封頂、額度分解、過程管控、市場激勵”四大邏輯構(gòu)成了一個從邊界設(shè)定、指標(biāo)傳導(dǎo)、動態(tài)調(diào)控到活力激發(fā)的完整管理閉環(huán)，共同確?！八乃亩ā弊鳛楹诵尿?qū)動貫穿水預(yù)算管理始終。

①總量封頂，確立協(xié)同的約束邊界。水預(yù)算編制首先要基于水資源調(diào)查評價、承載能力評估確定區(qū)域（流域）在規(guī)劃水平年的可供水總量。這個總量即為“四水四定”中“水”的總量邊界，從源頭上為城、地、人、產(chǎn)的發(fā)展規(guī)模設(shè)定了不可突破的“天花板”。任何發(fā)展規(guī)劃的可行性必須要通過水預(yù)算總量許可的檢驗，實現(xiàn)水資源條件對發(fā)展決策的硬性前置約束。

②額度分解，構(gòu)建約束的傳導(dǎo)鏈條。將區(qū)域總預(yù)算額度向下級行政區(qū)域、主要行業(yè)乃至重要用水戶進行分解的過程，實質(zhì)上是將“定城、定地、定人、定產(chǎn)”的宏觀目標(biāo)逐級量化為具體、可管理的控制指標(biāo)的過程。分配至城建領(lǐng)域的公共供水額度隱含了對城市發(fā)展規(guī)模和人口的上限約束；分配至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)業(yè)用水額度承載了對耕地灌溉面積和種植結(jié)構(gòu)的約束；分配至工業(yè)園區(qū)的用水額度則直接關(guān)聯(lián)著產(chǎn)業(yè)門類和產(chǎn)能的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算額度成為水資源剛性約束向各發(fā)展維度精準(zhǔn)傳導(dǎo)的“量化媒介”與“調(diào)控閥門”。

③過程管控，嵌入動態(tài)的校準(zhǔn)機制。水預(yù)算管理要求對預(yù)算執(zhí)行（即實際用水）進行持續(xù)監(jiān)測、統(tǒng)計分析和預(yù)警。當(dāng)某個區(qū)域、行業(yè)、用水戶的用水進度接近或超出預(yù)算額度時，系統(tǒng)能及時發(fā)出預(yù)警，促使管理部門采取干預(yù)措施，如限制新增取水、督促加強節(jié)水等。這種動態(tài)管控機制將“四水四定”的約束從規(guī)劃環(huán)節(jié)延伸至發(fā)展全過程，通過實時、動態(tài)的監(jiān)督與校準(zhǔn)有效防止了規(guī)劃與執(zhí)行脫節(jié)導(dǎo)致的約束失效。

④市場激勵，激發(fā)內(nèi)生的優(yōu)化動力。通過建立水預(yù)算節(jié)余額度有償交易的市場機制，引入了重要的經(jīng)濟杠桿，節(jié)水者可以通過出售額度獲得經(jīng)濟收益，而新增用水需求者則通過市場購買來滿足需求，這一機制在堅守總量紅線的同時，通過市場這只“無形的手”引導(dǎo)水資源自發(fā)從低效領(lǐng)域向高效領(lǐng)域流動，從而在“定”的框架下最大限度地優(yōu)化資源配置效率，實現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”。

綜上所述，水預(yù)算管理通過一套環(huán)環(huán)相扣的完整的制度化程序，將“四水四定”的戰(zhàn)略要求系統(tǒng)地轉(zhuǎn)化為可計算、可分配、可監(jiān)控、可交易的協(xié)同管理體系。二者的協(xié)同標(biāo)志著我國水資源管理從依靠行政命令與分割管理向依靠系統(tǒng)制度與市場機制相結(jié)合的現(xiàn)代治理模式演進。

“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算實施機制

上述“總量封頂、額度分解、過程管控、市場激勵”四大邏輯構(gòu)成了“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理的完整作用鏈條。然而，要將這一理論鏈條轉(zhuǎn)化為可運行、可考核的管理實踐，必須依托一套制度化、可操作的實施機制。為此，本研究構(gòu)建了“五位一體”的核心實施機制：水預(yù)算總量核算機制是實現(xiàn)“總量封頂”的技術(shù)基石；多層級預(yù)算額度核定機制是完成“額度分解”的程序保障；動態(tài)調(diào)整與應(yīng)急保障機制是落實“過程管控”中動態(tài)校準(zhǔn)功能的規(guī)則體現(xiàn)；節(jié)余額度市場化交易機制則是激發(fā)“市場激勵”活力的核心設(shè)計；數(shù)智化智慧管理服務(wù)機制如同整個系統(tǒng)的神經(jīng)中樞與智慧大腦，為前四大機制的高效、精準(zhǔn)、協(xié)同運行提供全方位技術(shù)賦能。至此，理論邏輯與實施機制融為一體，共同構(gòu)成了將“四水四定”戰(zhàn)略剛性落地的完整制度閉環(huán)。

1.水預(yù)算總量核算機制

水預(yù)算總量核算是整個管理制度的技術(shù)基石與邏輯起點，其科學(xué)性與權(quán)威性直接決定了后續(xù)分配、執(zhí)行與考核的合法性。它并非簡單的數(shù)據(jù)匯總，而是一個融合自然規(guī)律、政策目標(biāo)與科學(xué)模型的復(fù)合決策過程，精確回答“一個區(qū)域在特定時期內(nèi)，究竟有多少真實可用水資源可供經(jīng)濟社會消費”的核心問題，克服傳統(tǒng)“以需定供”或簡單依據(jù)歷史水權(quán)的粗放做法，構(gòu)建一套透明、動態(tài)、可驗證的核算體系。

（1）多源數(shù)據(jù)整合與基礎(chǔ)水量核定

核算始于對降水、地表水、地下水“三水”的系統(tǒng)性評價。需整合氣象、水文、地質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)合遙感技術(shù)確定區(qū)域的天然水資源總量。關(guān)鍵步驟在于扣除必須保障的河道內(nèi)生態(tài)基流，并依據(jù)地下水超采治理目標(biāo)確定合理的地下水可開采量。對于有外調(diào)水的區(qū)域，需基于工程能力和協(xié)議核定可靠的外調(diào)水供給量。最終，形成“本地地表水可用量+地下水可開采量+外調(diào)水可靠供給量”的區(qū)域水資源最大剛性約束上限。

（2）多情景模擬與動態(tài)可用水量確定

面對氣候不確定性，核算必須從靜態(tài)值轉(zhuǎn)向動態(tài)范圍。需構(gòu)建流域水文模型，基于歷史序列和氣候預(yù)測，進行豐、平、枯不同來水頻率下的情景模擬。每年在編制年度預(yù)算前，由水文、氣象部門發(fā)布年度水情預(yù)報，確定當(dāng)年所屬的頻率情景，從而動態(tài)錨定年度可用水量的基準(zhǔn)值。這實現(xiàn)了預(yù)算總量與氣象波動的前置銜接，為應(yīng)對干旱風(fēng)險提供科學(xué)預(yù)案。

（3）戰(zhàn)略預(yù)留與可分配預(yù)算總量生成

動態(tài)可用水量并非全部直接用于經(jīng)濟社會分配，必須依法依規(guī)優(yōu)先扣除兩部分：一是為應(yīng)對未來重大不確定性（如特殊干旱、國家戰(zhàn)略項目）而設(shè)立的“區(qū)域戰(zhàn)略儲備水”；二是為滿足流域?qū)用嫔鷳B(tài)修復(fù)與應(yīng)急調(diào)度需求而劃定的“流域統(tǒng)籌調(diào)控水”。在扣除這些戰(zhàn)略性預(yù)留后，剩余部分方可形成該區(qū)域當(dāng)年可進行精細(xì)化分配與管理的“水預(yù)算控制總量”。

2.多層級預(yù)算額度核定機制

為確保水預(yù)算額度既反映真實需求，又嚴(yán)守資源紅線，本機制設(shè)計了一個包含“自下而上申報”“上下結(jié)合協(xié)商核定”及“自上而下批復(fù)與體系生效”的“兩上兩下”程序。該程序?qū)ⅰ八乃亩ā痹瓌t貫穿始終，旨在實現(xiàn)剛性約束下的精準(zhǔn)、公平配置。

（1）自下而上申報

預(yù)算編制始于最微觀的用水決策單元。各用水戶（工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)單位、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等）以及供水單位（灌區(qū)管理處、公共供水企業(yè)）作為預(yù)算申請的責(zé)任主體，根據(jù)自身生產(chǎn)計劃、服務(wù)規(guī)模及節(jié)水承諾，向所屬水行政主管部門提交年度用水預(yù)算額度申報。

（2）上下結(jié)合協(xié)商核定

這是水預(yù)算編制的核心，通過多輪交互，將分散的申報轉(zhuǎn)化為科學(xué)、權(quán)威且可執(zhí)行的預(yù)算方案。該過程具體分為以下兩個關(guān)鍵步驟：

①審核確認(rèn)，形成“用水戶申請額度”。水行政主管部門對收到的申報進行初步審核，重點核查數(shù)據(jù)的真實性、與歷史用水規(guī)律的吻合度、是否符合行業(yè)定額及地方發(fā)展規(guī)劃。針對存疑或不合規(guī)的申報，主管部門與申報單位進行溝通、磋商與確認(rèn)。經(jīng)此環(huán)節(jié)確認(rèn)后，形成一份初步認(rèn)可的“用水戶申請額度”。

②綜合平衡，核定“水預(yù)算基準(zhǔn)額度”。“用水戶申請額度”匯總后，水行政主管部門將其置于區(qū)域水資源宏觀供需格局中進行平衡與核定。根據(jù)對未來一年來水情況、地下水可開采量、外調(diào)水計劃的預(yù)測，并結(jié)合必需的預(yù)留戰(zhàn)略儲備與調(diào)節(jié)水資源量，精準(zhǔn)計算出本區(qū)域?qū)嶋H可用于分配的水資源總量。將匯總的“用水戶申請額度”與“可分配水資源總量”進行比對，當(dāng)總需求超出供給時，主管部門依據(jù)“四水四定”原則和用水的效率、效益、戰(zhàn)略優(yōu)先級，對各類申請進行結(jié)構(gòu)性、比例性調(diào)整，確保有限的水資源投向效益最高、效率最優(yōu)的領(lǐng)域。經(jīng)過上述核定后，最終形成向各用水戶、行政區(qū)、行業(yè)下達的“水預(yù)算基準(zhǔn)額度”。此額度是未來預(yù)算年度內(nèi)必須遵守的剛性用水上限，是預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)控與考核的法定依據(jù)。

（3）自上而下批復(fù)與體系生效

將包含各單元“水預(yù)算基準(zhǔn)額度”及“戰(zhàn)略儲備額度”的完整預(yù)算方案，報請同級人民政府或上級主管部門批準(zhǔn)后，正式頒布實施。獲批的預(yù)算方案即具備法律或行政約束力，標(biāo)志著預(yù)算管理周期的開始，各相關(guān)單位必須依據(jù)分配的基準(zhǔn)額度開展用水活動。

3.動態(tài)調(diào)整與應(yīng)急保障機制

水預(yù)算的“剛性”體現(xiàn)在總量控制目標(biāo)的不可突破性，而“彈性”則體現(xiàn)于應(yīng)對水文隨機性與社會發(fā)展不確定性的動態(tài)管理能力。該機制通過制度化的調(diào)整程序，建立常規(guī)性調(diào)整和應(yīng)急性調(diào)整的分類觸發(fā)機制，使預(yù)算執(zhí)行能夠自適應(yīng)內(nèi)外部條件變化，在保障水安全前提下優(yōu)化資源配置。

（1）基于預(yù)報預(yù)警的常規(guī)滾動調(diào)整

在每個預(yù)算周期中期，基于實際來水、重大政策變更、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢顯著變化，經(jīng)科學(xué)評估和規(guī)定程序?qū)^(qū)域總預(yù)算進行小幅優(yōu)化調(diào)整。為克服年度預(yù)算與實際情況可能存在的偏差，建立“年度預(yù)算定額、季度（月度）滾動預(yù)報、按需動態(tài)調(diào)整”的常規(guī)管理閉環(huán)。水行政主管部門聯(lián)合氣象部門，基于中短期氣候預(yù)測、降雨徑流預(yù)報和水庫蓄水實時情況，按季度或月度發(fā)布水資源供需情勢滾動預(yù)報，依據(jù)預(yù)報結(jié)果啟動預(yù)設(shè)的情景化調(diào)整方案。如豐水年景預(yù)報期，可在保障生態(tài)流量前提下，經(jīng)科學(xué)評估后，按一定比例臨時增加農(nóng)業(yè)或生態(tài)景觀等彈性用水單元的預(yù)算額度，鼓勵水資源的高效儲蓄與利用；在枯水年景或用水高峰期，則提前預(yù)警并啟動節(jié)水調(diào)度，有序壓減高耗水行業(yè)、公共綠化等非緊急用水預(yù)算。所有滾動調(diào)整均須遵循預(yù)先公開的技術(shù)規(guī)程和管理辦法，確保調(diào)整過程的科學(xué)性、透明性和公平性，避免隨意調(diào)整，以維護預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（2）針對突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)算響應(yīng)

為應(yīng)對特大干旱、突發(fā)水污染、重要水利工程故障等緊急事件，建立分級分類的應(yīng)急預(yù)算響應(yīng)體系，其核心是“保底線、壓彈性、動儲備”。根據(jù)事件的性質(zhì)、影響范圍和緊迫程度，制定藍、黃、橙、紅四級應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，每一級預(yù)案明確對應(yīng)的用水保障優(yōu)先級和預(yù)算壓減清單。如啟動黃色（輕度干旱）預(yù)警時，優(yōu)先壓減城鎮(zhèn)景觀綠化、洗車、游泳池等非必需高耗水服務(wù)業(yè)預(yù)算；啟動紅色（特別嚴(yán)重干旱）預(yù)警時，則依法依規(guī)縮小或階段性停止農(nóng)業(yè)灌溉供水預(yù)算，對一般工業(yè)等用水預(yù)算進行壓減，并動用戰(zhàn)略儲備與調(diào)節(jié)水資源量，全力保障城鄉(xiāng)居民生活用水、基本醫(yī)療、重點戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)及核心生態(tài)功能的最小需水要求。應(yīng)急響應(yīng)本質(zhì)上是“四水四定”原則在極端情況下的強化應(yīng)用，其保障序列嚴(yán)格遵循定人為先、定產(chǎn)為要、定城與定地兼顧效率與公平的原則，確保在最緊張資源條件下，水資源流向最關(guān)乎國計民生和社會穩(wěn)定的領(lǐng)域。

4.節(jié)余額度市場化交易機制

市場交易機制是激活預(yù)算管理內(nèi)在活力、在總量約束下實現(xiàn)水資源“二次優(yōu)化配置”的關(guān)鍵，通過賦予節(jié)水者經(jīng)濟收益，為用水效率提升提供了持續(xù)的內(nèi)生激勵。

（1）交易標(biāo)的與市場的法律基礎(chǔ)

可交易物是經(jīng)水行政主管部門嚴(yán)格核定、確權(quán)登記的“水預(yù)算節(jié)余額度”，該額度必須是基于實際節(jié)約產(chǎn)生的、真實的、可監(jiān)測計量的水資源財產(chǎn)權(quán)益。要制定水預(yù)算節(jié)余額度交易管理辦法，明確交易主體資格、交易程序（申請、公示、鑒證、交割）、價格形成機制（政府指導(dǎo)與市場協(xié)商相結(jié)合）及交易后用水權(quán)的變更登記與確權(quán)程序。寧夏回族自治區(qū)、甘肅省張掖市等在水權(quán)確權(quán)與交易方面的基層實踐為此類規(guī)則的細(xì)化和落地提供了重要參考。

（2）多層次市場體系的培育與監(jiān)管

在初期，鼓勵和規(guī)范統(tǒng)一灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、同一工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)間的微觀交易，逐步培育跨行業(yè)（如農(nóng)業(yè)節(jié)水量向工業(yè)轉(zhuǎn)讓）、跨行政區(qū)域的區(qū)域性交易市場。條件成熟時，探索流域尺度的統(tǒng)一交易平臺。水行政主管部門是市場的“規(guī)則制定者”“公平監(jiān)管者”和“公共服務(wù)提供者”，其職責(zé)包括：監(jiān)管交易行為，防止市場壟斷和損害第三方利益（如生態(tài)環(huán)境）；搭建公益性交易平臺，提供政策咨詢、信息發(fā)布和合同鑒證服務(wù)；建立第三方節(jié)水核證和資產(chǎn)評估機構(gòu)庫，降低交易成本與風(fēng)險。

（3）金融配套與服務(wù)創(chuàng)新

鼓勵金融機構(gòu)開展以水預(yù)算節(jié)余額度（用水權(quán)）為抵押物的貸款、融資租賃等業(yè)務(wù)，盤活用水戶的節(jié)水資產(chǎn)，解決其節(jié)水改造的資金難題。在條件成熟的流域或區(qū)域，可試點建設(shè)“水銀行”作為水權(quán)（額度）的集中托管、儲蓄、借貸和中介機構(gòu)。它能有效匹配供需的時間差與空間差，平抑市場價格波動，成為市場的“穩(wěn)定器”和“流動性池”。可借鑒國內(nèi)外成熟的自然資源銀行經(jīng)驗，并結(jié)合我國水權(quán)交易的實際情況進行本土化設(shè)計。

5.數(shù)智化智慧管理服務(wù)機制

現(xiàn)代信息技術(shù)是保障上述機制高效、精準(zhǔn)、協(xié)同運行的“神經(jīng)系統(tǒng)”和“智慧大腦”，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動實現(xiàn)從取用到排放的全過程透明化、智能化管理。

（1）構(gòu)建全要素智能感知體系

構(gòu)建衛(wèi)星遙感、無人機巡測、在線計量設(shè)施、物聯(lián)網(wǎng)傳感器、視頻監(jiān)控等集成的“天空地網(wǎng)”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對降水、徑流、蓄水、取水、輸水、用水、排水全過程的動態(tài)立體感知和數(shù)據(jù)自動采集，重點提升重要取水口、大中型灌區(qū)、重點工業(yè)和服務(wù)業(yè)的在線計量覆蓋率與精準(zhǔn)度，確保預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)“采得全、測得準(zhǔn)、傳得快”。

（2）打造水預(yù)算智能管理平臺

基于“數(shù)字孿生流域”理念，構(gòu)建集數(shù)據(jù)匯集、預(yù)算編制模擬、額度分解優(yōu)化、執(zhí)行情況實時監(jiān)控、超預(yù)算預(yù)報預(yù)警、多情景模擬推演、交易信息服務(wù)、綜合決策支持等功能于一體的智慧平臺。該平臺能夠：①全景監(jiān)控與智能預(yù)警：實時匯聚并可視化展示各行政區(qū)、行業(yè)、重點用水戶的預(yù)算額度執(zhí)行進度，一旦監(jiān)測到用水量接近或超過預(yù)算閾值，自動向管理者和用水戶發(fā)送多級預(yù)警信息，并觸發(fā)干預(yù)流程；②模擬推演與決策支持：通過水文水資源、經(jīng)濟社會用水模型，能夠?qū)Σ煌瑏硭榫?、?jié)水政策、交易方案進行模擬仿真，動態(tài)預(yù)測其對“四水四定”目標(biāo)（如人口承載力、糧食產(chǎn)量、工業(yè)產(chǎn)值）的影響，為管理者提供前瞻性的決策依據(jù)和預(yù)案評估；③業(yè)務(wù)協(xié)同與一站式服務(wù)：通過與自然資源、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化等部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與流程互通，實現(xiàn)水預(yù)算自動嵌入項目審批、規(guī)劃審查環(huán)節(jié)。同時，為社會公眾和市場交易主體提供預(yù)算信息公開、節(jié)余水量信息發(fā)布、在線交易撮合等一站式服務(wù)。

（3）決算績效評估與信用管理

基于平臺積累的全鏈條數(shù)據(jù)，建立科學(xué)的水預(yù)算管理績效評估模型，對各級行政區(qū)、行業(yè)和重點用水戶的預(yù)算執(zhí)行效率、節(jié)水成效進行客觀評價。同時，將預(yù)算執(zhí)行情況、交易履約記錄納入水信用評價體系，與取水許可、金融信貸等政策掛鉤，形成“數(shù)據(jù)驅(qū)動評價、評價關(guān)聯(lián)信用、信用影響權(quán)益”的閉環(huán)激勵約束機制。

水預(yù)算管理改革實踐面臨的關(guān)鍵問題

對“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理原理分析可知，水預(yù)算作為新興領(lǐng)域，有其理論優(yōu)勢和實踐基礎(chǔ)。各試點仍在持續(xù)探索，如何利用水預(yù)算破解水資源管理難題在制度、技術(shù)、市場、體制等方面存在系列挑戰(zhàn)。

1.制度體系協(xié)同不暢，頂層設(shè)計亟待突破

一是法律依據(jù)與制度存在沖突。當(dāng)前水預(yù)算管理主要依靠政策文件和試點方案推動，國家法律層面（如《中華人民共和國水法》）尚缺乏明確、有力的授權(quán)，影響了其執(zhí)行的權(quán)威性和普遍性。同時，它與已實行多年的取水許可制度、計劃用水管理制度在管理對象、程序和要求上存在交叉甚至沖突。例如，如何協(xié)調(diào)取水許可證上相對固定的許可水量與水預(yù)算年度動態(tài)調(diào)整的額度是實踐中普遍存在的難題。二是協(xié)調(diào)成本高。水預(yù)算管理涉及發(fā)展改革、自然資源、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，但目前“規(guī)劃與預(yù)算聯(lián)動”的剛性程序尚未普遍建立。部門間數(shù)據(jù)壁壘、規(guī)劃目標(biāo)不協(xié)調(diào)等問題，導(dǎo)致水預(yù)算的“硬約束”難以真正前置到經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃決策環(huán)節(jié)，增加了制度協(xié)同的復(fù)雜性和成本。

2.技術(shù)基礎(chǔ)支撐薄弱，精細(xì)化管理遭遇瓶頸

一是計量監(jiān)測存在基礎(chǔ)性短板。實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的全過程監(jiān)控依賴于對用水戶取水、用水情況的實時、精準(zhǔn)、全覆蓋計量。然而，許多地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)灌區(qū)和中小型工業(yè)企業(yè)，計量設(shè)施安裝率低、數(shù)據(jù)監(jiān)測不準(zhǔn)或數(shù)據(jù)無法在線傳輸?shù)膯栴}突出；在調(diào)研中，基層單位普遍反映計量設(shè)施升級改造資金壓力大、技術(shù)維護能力不足。二是核算方法的科學(xué)性與復(fù)雜性尚未平衡。推行“零基預(yù)算”（即不考慮歷史用水基數(shù)，完全依據(jù)當(dāng)期生產(chǎn)規(guī)模和先進定額核算）是水預(yù)算的科學(xué)創(chuàng)新，也對用水戶產(chǎn)品產(chǎn)量、生產(chǎn)規(guī)模的核實提出了前所未有的高要求。如何防止虛報規(guī)模、如何制定和動態(tài)更新行業(yè)先進用水定額，缺乏成熟、統(tǒng)一、高效的技術(shù)方法。三是智慧化管理平臺尚未普及。多個試點地區(qū)仍面臨信息系統(tǒng)分散、數(shù)據(jù)無法共享、預(yù)警和決策支持功能薄弱等問題，使水預(yù)算的“動態(tài)調(diào)整”和“精準(zhǔn)管控”難以落地。

3.市場機制運行乏力，資源配置效率有待激活

一是交易基礎(chǔ)不牢。清晰的水權(quán)界定是交易的前提。盡管一些地區(qū)（如寧夏、甘肅張掖）完成了初始水權(quán)確權(quán)，但更多地區(qū)水權(quán)歸屬仍不清晰，尤其是農(nóng)業(yè)用水權(quán)。同時，關(guān)于節(jié)余額度交易的性質(zhì)、規(guī)則、程序、價格形成機制以及與現(xiàn)有用水權(quán)交易制度的銜接方式，國家層面尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致地方試點探索謹(jǐn)慎，交易量小、案例零散。二是市場冷清與動力不足。由于交易成本高、預(yù)期收益不明朗，用水戶參與交易的積極性普遍不高。除了少數(shù)交易活躍的灌區(qū)，大部分地區(qū)的水權(quán)交易市場尚未形成規(guī)模效應(yīng)，“節(jié)水生效益”的市場激勵作用未能充分發(fā)揮，制約了水資源從低效領(lǐng)域向高效領(lǐng)域的流動。

4.管理意識與能力滯后，改革縱深推進難度大

一是思想觀念轉(zhuǎn)變困難。在一些水資源相對豐沛或發(fā)展壓力大的地區(qū)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對水資源剛性約束的極端重要性認(rèn)識不足，仍存有等待觀望或“試點與己無關(guān)”的消極心態(tài)，習(xí)慣于“以需定供”的發(fā)展模式，對“以水定發(fā)展”的深刻變革缺乏主動適應(yīng)和積極謀劃。二是基層執(zhí)行能力面臨挑戰(zhàn)。水預(yù)算管理對基層水利部門工作人員提出了更高要求，他們不僅需要理解新政策，還需掌握數(shù)據(jù)核算、平臺操作、市場交易組織等新技能。目前普遍存在人員配備不足、技術(shù)能力跟不上改革步伐的情況，影響了政策的最終落地效果。

5.區(qū)域協(xié)同支撐不足，各方訴求利益平衡難

一是缺乏透明的協(xié)商平臺。目前指標(biāo)分解多依賴于行政指令和歷史用水比例，缺乏一個相關(guān)區(qū)域共同參與的法定平臺進行科學(xué)評估和民主協(xié)商。二是節(jié)水收益外溢與補償缺失。上游地區(qū)若投入巨大成本調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施深度節(jié)水，其節(jié)省的水預(yù)算額度在現(xiàn)行的流域管理體制下很可能自然地惠及下游地區(qū)，而其自身卻無法直接獲得經(jīng)濟回報。三是制度壁壘與信任缺失。即使市場上有跨行政區(qū)的水權(quán)交易需求，實際操作困難仍比較多，缺乏一個權(quán)威、中立的機構(gòu)來認(rèn)證交易安全、監(jiān)管交易執(zhí)行、仲裁交易糾紛。四是應(yīng)急調(diào)度與利益協(xié)調(diào)機制空白。若遇到特大干旱等極端情況時，應(yīng)急調(diào)度涉及重大利益調(diào)整，若無事先約定的補償方案和決策程序，僅靠行政命令極易引起抵觸，影響應(yīng)急響應(yīng)的效率和效果。

6.社會公平需要考慮，風(fēng)險應(yīng)對韌性不高

一是用水權(quán)益的“市場化剝奪”風(fēng)險。對于資源稟賦差的小農(nóng)戶，其信息獲取能力弱、市場談判地位低、節(jié)水技術(shù)改造資金匱乏，在水預(yù)算分配和交易中極易成為弱勢方。城鎮(zhèn)居民用水預(yù)算若完全與市場接軌，對于低收入家庭而言，可能導(dǎo)致其基本生活用水成本占收入比例過高，構(gòu)成“用水貧困”。中小企業(yè)在節(jié)水技術(shù)、管理能力和資金上處于劣勢。二是應(yīng)對氣候變化能力較弱。氣候變化導(dǎo)致旱澇急轉(zhuǎn)、特大干旱等極端水文氣象事件頻發(fā)。水預(yù)算通?；诙嗄昶骄蚰骋槐ＷC率來水量制定，具有相對的靜態(tài)性，當(dāng)遭遇遠超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的特大干旱時，所有用水戶的預(yù)算都極為緊張，缺乏法定的、有序的應(yīng)急壓縮和重新分配機制。三是風(fēng)險應(yīng)對手段缺乏。因極端干旱造成的農(nóng)業(yè)絕收、工業(yè)停產(chǎn)等巨大經(jīng)濟損失，目前主要由受災(zāi)者自己承擔(dān)。水預(yù)算制度本身沒有內(nèi)置的風(fēng)險緩沖或保險機制，這使得所有用水戶都暴露在氣候風(fēng)險之下，削弱了制度的穩(wěn)定性。

7.制度評估體系亟待完善，管理透明度需要加強

一是科學(xué)評估體系缺失。除了簡單的節(jié)水總量，對于制度的經(jīng)濟成本效益、社會接受度、生態(tài)影響、對創(chuàng)新的引導(dǎo)作用等均無衡量標(biāo)準(zhǔn)；自我評估難免流于形式，缺乏有公信力的第三方機構(gòu)進行深度研究；即使有評估，其結(jié)論也很少與制度修訂、政策調(diào)整直接掛鉤。二是地方經(jīng)驗亟待提煉。在水預(yù)算領(lǐng)域，寧夏、甘肅張掖等地已探索出許多有價值的局部經(jīng)驗。基層的、生動的“最佳實踐”缺少系統(tǒng)的總結(jié)、提煉，缺乏制度化的通道和機制。三是管理過程透明度不足。水預(yù)算管理關(guān)涉重大公共利益，但其運作過程中的關(guān)鍵信息往往未主動、全面、通俗地向社會公開。四是知識更新與修訂機制固化。制度文本本身也可能因為出臺時的妥協(xié)或認(rèn)知局限而存在缺陷，但啟動修訂程序困難重重，導(dǎo)致制度部分內(nèi)容與實際脫節(jié)。

水預(yù)算管理制度深化實施的對策建議

為破解上述難題，推動水預(yù)算管理成為落實“四水四定”的堅實制度支撐，需要從制度、技術(shù)、市場、機制等多個層面進行系統(tǒng)性的設(shè)計、革新和推動。

1.筑牢“統(tǒng)籌協(xié)同、剛性約束、閉環(huán)長效”的水預(yù)算管理制度根基

一是加快頂層立法與制度設(shè)計。建議在國家或省級層面研究制定水預(yù)算管理辦法并將其作為核心制度，明確水預(yù)算管理的法律屬性、管理原則、權(quán)責(zé)關(guān)系和基本程序。同時，配套出臺水預(yù)算單位名錄庫管理、基準(zhǔn)額度核算技術(shù)規(guī)范、節(jié)余額度交易規(guī)則等系列文件，形成完整的制度閉環(huán)。二是主動對接與融合現(xiàn)有制度。關(guān)鍵是處理好水預(yù)算管理與取水許可、計劃用水等現(xiàn)行制度的關(guān)系。修訂取水許可、計劃用水等相關(guān)法律法規(guī)，將水預(yù)算管理的新思路融入取水許可制度，并逐步取代計劃用水管理。

2.夯實“精準(zhǔn)感知、科學(xué)核算、智慧管控”的數(shù)智技術(shù)賦能底座

一是實施計量設(shè)施升級。開展“源頭、輸配、終端”三級計量體系建設(shè)，開展計量設(shè)施普查與升級。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)大中型灌區(qū)渠首計量全覆蓋，推廣支斗口計量和“以電折水”；非農(nóng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)模以上取水口和重點用水單位在線監(jiān)測全覆蓋。二是推行科學(xué)化、精細(xì)化的核算方法。改變“基數(shù)+增長”的粗放核算模式，全面推行“零基預(yù)算”，依據(jù)用水戶申報的實際產(chǎn)品產(chǎn)量、生產(chǎn)規(guī)模和服務(wù)人口，對照國家或行業(yè)先進用水定額，從零開始核算其基準(zhǔn)額度，這要求建立用水定額的動態(tài)評估與更新機制，推動水利部門與統(tǒng)計、稅務(wù)、電力、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門建立數(shù)據(jù)共享機制，交叉校驗用水戶申報的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，提升核算的可靠性。三是建設(shè)一體化智能管理平臺。按照寧夏“統(tǒng)一建設(shè)、云端部署、分級使用”的思路，建設(shè)省級水預(yù)算管理信息平臺。該平臺應(yīng)集成預(yù)算編制、額度下達、執(zhí)行監(jiān)控、超用預(yù)警、交易服務(wù)、決算評估全功能，并與自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等部門系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.培育“規(guī)則清晰、平臺健全、金融活躍”的水權(quán)交易市場

一是健全交易制度與規(guī)則。首要任務(wù)是明確水預(yù)算節(jié)余額度的法律屬性和財產(chǎn)權(quán)利，將節(jié)余額度交易有機融入現(xiàn)有的用水權(quán)交易制度框架，并制定詳細(xì)的交易管理辦法。二是培育多樣化的市場形態(tài)。在交易初期，可同時培育三種市場：灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、園區(qū)內(nèi)企業(yè)間的微觀交易；跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性交易；政府主導(dǎo)的節(jié)余指標(biāo)收儲與調(diào)控機制，在干旱期或保障重大項目時將節(jié)余指標(biāo)投放市場。三是創(chuàng)新“節(jié)水—收益”的激勵機制。大力推廣“合同節(jié)水+水權(quán)交易”模式，即節(jié)水服務(wù)公司投資改造，與用水戶共享節(jié)水收益和水權(quán)交易收益。同時，探索將水權(quán)（節(jié)余額度）作為合格抵押物，與“節(jié)水貸”等綠色金融產(chǎn)品結(jié)合，讓節(jié)水切實產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

4.構(gòu)建“頂層推動、閉環(huán)監(jiān)督、能力提升”的協(xié)同執(zhí)行機制

一是強化高位推動與部門協(xié)同。水預(yù)算管理是“一把手”工程，必須建立由政府牽頭，水利、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門參與的協(xié)調(diào)機制，共同推動任務(wù)落實。二是建立最嚴(yán)格的監(jiān)督考核閉環(huán)。將水預(yù)算目標(biāo)完成情況納入地方政府高質(zhì)量發(fā)展績效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。同時，推動年度水預(yù)算草案及決算報告提交同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議，提升其權(quán)威性與公眾監(jiān)督力度。三是開展系統(tǒng)性、多層次的能力建設(shè)。針對領(lǐng)導(dǎo)干部、水務(wù)管理人員、用水戶等不同群體開展定制化培訓(xùn)。例如，寧夏組織水利專業(yè)專家水預(yù)算專題培訓(xùn)班，既宣講宏觀政策，也講解平臺操作和核算技術(shù)。同時，應(yīng)加強面向社會的宣傳，普及“用水有預(yù)算、節(jié)約可交易”的新理念。

5.強化“區(qū)域協(xié)商、總量統(tǒng)籌、彈性調(diào)劑”的跨域協(xié)同機制

一是建立權(quán)威、常態(tài)的水預(yù)算區(qū)域協(xié)商平臺。在跨省、跨市的重要流域或具備高度依存關(guān)系的區(qū)域，依法設(shè)立實體化運作的水預(yù)算協(xié)調(diào)委員會，協(xié)商確定區(qū)域用水量總量控制指標(biāo)方案，協(xié)調(diào)解決跨界用水矛盾與水權(quán)交易爭議。二是實施戰(zhàn)略性、整體性的總量統(tǒng)籌規(guī)劃。水預(yù)算協(xié)調(diào)委員會承擔(dān)“戰(zhàn)略性水源預(yù)算分配者”角色，進行前瞻性的總量統(tǒng)籌規(guī)劃，制定重大調(diào)水工程的水預(yù)算融合方案，建立應(yīng)急水源動用的預(yù)算分配與成本分?jǐn)倷C制。三是創(chuàng)設(shè)市場化、規(guī)范化的彈性調(diào)劑工具。在堅持總量紅線的前提下，流域或省級層面建立“雙軌制”的彈性調(diào)劑機制，設(shè)立“區(qū)域戰(zhàn)略儲備水預(yù)算”，從流域或省級預(yù)算總量中，劃出一定比例作為水預(yù)算協(xié)調(diào)委員會管理下的戰(zhàn)略儲備。探索設(shè)立“預(yù)算有償調(diào)劑市場”，允許水預(yù)算富余的地區(qū)與水預(yù)算臨時短缺的地區(qū)通過自愿協(xié)商進行預(yù)算額度的短期有償調(diào)劑。

6.織密“權(quán)益保障、應(yīng)急響應(yīng)、風(fēng)險分擔(dān)”的社會防護網(wǎng)絡(luò)

一是構(gòu)建多層次、精準(zhǔn)化的權(quán)益保障體系。通過主動性制度設(shè)計，對市場機制進行必要的“社會性修正”，設(shè)定保障居民基本生活用水預(yù)算，建立糧食安全用水保障預(yù)算，推行節(jié)水增產(chǎn)導(dǎo)向的精準(zhǔn)補貼，提供針對中小微企業(yè)的節(jié)水能力扶助。二是制定法定化、層次化的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案。建立與氣象災(zāi)害預(yù)警等級相銜接的水預(yù)算應(yīng)急管理預(yù)案，明確“應(yīng)急等級-響應(yīng)措施-優(yōu)先序位”三位一體的操作框架，建立應(yīng)急預(yù)算調(diào)整與調(diào)用機制。三是探索市場化、社會化的風(fēng)險分擔(dān)工具。探索發(fā)展水預(yù)算干旱指數(shù)保險，將不確定的巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為確定的、可承受的保費支出。推動設(shè)立水資源風(fēng)險共擔(dān)基金，對受災(zāi)嚴(yán)重的特定行業(yè)或群體進行補充性補助，同時為水權(quán)交易提供履約擔(dān)保。

7.健全“常態(tài)評估、試點創(chuàng)新、社會監(jiān)督”的迭代優(yōu)化體系

一是建立科學(xué)、獨立、導(dǎo)向明確的常態(tài)評估機制。從經(jīng)濟效率、生態(tài)效益、社會接受與公平、管理效能等多個維度全面審視制度的綜合效能，推行制度化、獨立化的第三方評估，并將評估結(jié)果與制度優(yōu)化直接、剛性掛鉤。二是構(gòu)建規(guī)范化、管道化的政策試點創(chuàng)新機制。鼓勵各試點根據(jù)自身實際進行主動創(chuàng)新，并給予一定的政策寬容度，配套專業(yè)團隊將實踐中摸索出的具體做法、遇到的真實問題、形成的有效政策轉(zhuǎn)化為可復(fù)制、可操作的標(biāo)準(zhǔn)化工作模塊或政策建議。三是打造“最佳實踐”標(biāo)準(zhǔn)化推廣平臺。定期舉辦水預(yù)算管理創(chuàng)新實踐交流會，發(fā)布年度最佳案例集。對于經(jīng)過評估確認(rèn)為成熟、有效的創(chuàng)新，由國家或省級層面及時組織修訂相關(guān)技術(shù)規(guī)范、管理辦法。四是實施常態(tài)化、體系化的社會監(jiān)督與公開。編制并發(fā)布水預(yù)算管理白皮書，搭建多元便捷的公眾參與平臺，開辟專門的公眾咨詢與舉報通道，培育專業(yè)的社會監(jiān)督力量。

結(jié)論

本研究系統(tǒng)論證了水預(yù)算管理作為落實“四水四定”剛性約束關(guān)鍵制度化路徑的理論合理性與實踐必要性，主要結(jié)論如下。

①總結(jié)了“四水四定”驅(qū)動下的水預(yù)算管理基礎(chǔ)理論，分析了“四水四定”內(nèi)涵演進和水預(yù)算管理的“全口徑核算、收支平衡、過程管控、績效導(dǎo)向、公開透明”的制度內(nèi)核，提出了“四水四定”驅(qū)動下的“總量封頂、額度分解、過程管控、市場激勵”水預(yù)算管理邏輯，為水資源管理從量化、傳導(dǎo)、監(jiān)控到激勵的完整鏈條管理提供理論基礎(chǔ)。

②構(gòu)建了“四水四定”驅(qū)動下的水預(yù)算總量核算、多層級預(yù)算額度核定、動態(tài)調(diào)整與應(yīng)急保障、節(jié)余額度市場化交易、數(shù)智化智慧管理服務(wù)水預(yù)算管理“五位一體”核心實施機制，這五項機制形成了相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同運作的閉環(huán)管理體系，為水預(yù)算管理制度實施與運行建設(shè)提供基礎(chǔ)范式。

③為破解“制度體系協(xié)同不暢，頂層設(shè)計亟待突破”“技術(shù)基礎(chǔ)支撐薄弱，精細(xì)化管理遭遇瓶頸”等關(guān)鍵問題，提出了筑牢“統(tǒng)籌協(xié)同、剛性約束、閉環(huán)長效”的水預(yù)算管理制度根基，夯實“精準(zhǔn)感知、科學(xué)核算、智慧管控”的數(shù)智技術(shù)賦能底座，培育“規(guī)則清晰、平臺健全、金融活躍”的水權(quán)交易市場等對策。

推行水預(yù)算管理涉及治理理念更新、管理制度重構(gòu)、支撐技術(shù)革新和利益格局調(diào)整的深刻水治理變革，它是“把水資源作為最大的剛性約束”要求落到實處、促進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化進程水資源管理模式的重塑。隨著實踐的深入和外部環(huán)境的變化，還需在氣候適應(yīng)性水預(yù)算研究、“水-能-糧-生”紐帶關(guān)系下的協(xié)同預(yù)算探索、水資源生態(tài)價值核算與水預(yù)算關(guān)聯(lián)、全國統(tǒng)一水市場構(gòu)建與水預(yù)算聯(lián)動機制等方面深入研究，以充分發(fā)揮水預(yù)算管理的綜合性制度優(yōu)勢。

Abstract: “Defining city, land, population and production by water” provides a macro-strategic approach to addressing China’s water resource issues. Water budget management transforms this macro-strategic approach into operational, assessable, and sustainable routine management practices. This paper elaborated on the fundamental theories and conceptual evolution of “defining city, land, population and production by water” and analyzed the basic theories and institutional framework of water budget management. It proposed the logic of water budget management driven by “defining city, land, population and production by water” and constructed a “five-in-one” core implementation mechanism for water budget management, including total water budget accounting, multi-level budget quota approval, dynamic adjustment and emergency guarantee, market-based trading of saved water quotas, and digital and intelligent water management services. To address current challenges such as inadequate institutional coordination, weak technical support, and ineffective market mechanisms, this paper provided countermeasures and recommendations encompassing institutions, technology, markets, and mechanisms. The research can lay a theoretical foundation and provide a practice paradigm for water budget management from pilot exploration to nationwide deployment

Keywords“defining city, land, population and production by water”; water budget management; rigid constraint system for water resources; institutional innovation; water rights trading; digital and intelligent management

本文引用格式：

冶運濤，王彥兵，景清華，等.“四水四定”驅(qū)動下水預(yù)算管理機理與實施路徑[J].中國水利，2026（7）：13-23

封面供圖寧夏回族自治區(qū)水利廳

責(zé)編張瑜洪

校對楊文杰

審核馬穎卓

監(jiān)制趙建平

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