2025年6月5日，南京市城市更新項目“南湖記憶”三期進入收尾階段，上世紀80年代摩登懷舊風情呈現(xiàn)。 CFP/供圖

編者按

2025年，一個新的歷史起點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳第一次專門發(fā)文，肯定城市更新地位及其穩(wěn)增長、擴內需、惠民生的綜合價值！在國際貿易和全球化進程遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，在房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展及其供給側改革處于關鍵時期，城市更新將帶來新的機遇，開啟全新的經(jīng)濟發(fā)展！

6月底，中國房地產(chǎn)報主辦的“2025中國城市更新創(chuàng)新發(fā)展高峰論壇”將啟幕，這場匯聚政策制定者、行業(yè)領袖、專家學者的思想盛會和實操辦法，將為破解城市更新路上的難題、抓住城市更新發(fā)展機遇提供新思維、新辦法、新實踐。

中房報記者 向軍丨北京報道

政策取向，歷來是基于當前形勢的判斷，以及對于未來的布局。

“實施城市更新行動，是推動城市高質量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。”今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》。這是首個中辦、國辦層面發(fā)布的專門針對城市更新的系統(tǒng)性政策文件，層級創(chuàng)歷史新高，凸顯了當前城市更新在國家穩(wěn)增長、擴內需、惠民生方面的重要作用。

意見要求，城市更新工作要做到“6個堅持”：

堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。

堅持系統(tǒng)觀念，尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，不斷增強城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性。

堅持規(guī)劃引領，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎作用，增強專項規(guī)劃實施支撐作用。

堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范應對城市運行中的風險挑戰(zhàn)，全面提高城市韌性。

堅持保護第一、應保盡保、以用促保，在城市更新全過程、各環(huán)節(jié)加強城市文化遺產(chǎn)保護。

堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財?shù)摹懊孀庸こ獭?、“形象工程”?/span>

“意見”還對城市更新定下了“時間表”。就是到2030年：城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉型初見成效，安全發(fā)展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

“實施城市更新行動，需要強有力的政策支撐保障。住房城鄉(xiāng)建設部將會同相關部門，建立政策協(xié)同機制，落實各項支持政策，健全多元化投融資方式，引導經(jīng)營主體參與，建立起政府引導、市場運作、公共參與的城市更新可持續(xù)模式，切實把每一件民生實事辦實、辦好?！?月20日上午，住房城鄉(xiāng)建設部副部長秦海翔在國務院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上表示。

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當前形勢

當前，樓市、股市、外貿乃至經(jīng)濟上，我們都遭受多重壓力，雖然這是發(fā)展中的問題、轉型中的陣痛和國際貿易濫用保護主義，但是經(jīng)過努力，完全可以克服。而積極擴大內需特別是通過城市更新等手段激發(fā)內需潛力，增強我國經(jīng)濟韌性和自主性，擺上了關鍵位置。

現(xiàn)在，經(jīng)濟面臨的情況：一是外部環(huán)境更趨復雜嚴峻。世界經(jīng)濟不穩(wěn)定性增強，國際政治不確定性增大，全球貿易保護加劇，我國穩(wěn)外貿、穩(wěn)樓市、穩(wěn)股市壓力加大。二是內需不振。居民消費能力和消費意愿不強，穩(wěn)投資難度加大，民間投資活力有待進一步激發(fā)。三是一些企業(yè)經(jīng)營困難，面臨銷售疲軟、效益下滑、市場預期走弱等情況。四是一些領域風險隱患較多。有的地方化債難度較大，有的基層財政困難，有的企業(yè)出現(xiàn)裁員降薪，高校畢業(yè)生等青年群體就業(yè)壓力上升，城鎮(zhèn)居民收入增速放緩。

樓市方面，面臨的情況是：必須用力加力持續(xù)鞏固房地產(chǎn)市場穩(wěn)定態(tài)勢。

這就需要發(fā)揮城市更新成為有效拉動經(jīng)濟增長的新引擎作用。隨著意見的落地實施，這場關乎我國超9億城鎮(zhèn)人口生活質量的空間變革，將不僅可以為經(jīng)濟高質量發(fā)展開辟更廣闊的內需空間，還會有助于重塑城市的物理形態(tài)讓城市和居住環(huán)境更美好。

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實踐成效

其實，城市更新的成效已經(jīng)逐步顯露。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部最新消息，2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。

其中，有410多個城市成立城市更新工作領導小組。21個城市設立城市更新局，常態(tài)化推進專職管理。12個省建立省級督導機制，7個省將城市更新納入省級政府績效考核。

目前，一些城市更新項目已取得顯著成效。以重慶市紅育坡片區(qū)的老舊小區(qū)改造項目為例，該項目于2020年啟動，歷時兩年，共完成88棟樓的改造，惠及3476戶居民，改造總建筑面積達12.6萬平方米，總投資9800萬元，并于2022年7月順利完工。

改造后的紅育坡片區(qū)煥然一新，居民的生活品質顯著提升。項目由國有企業(yè)與社會資本聯(lián)合實施，通過整合社區(qū)閑置資源，充分挖掘停車場、農貿市場、廣告位等多種盈利點，實現(xiàn)了可持續(xù)運營。同時，項目收益用于償還銀行貸款，成功探索出一條“造血式”發(fā)展的創(chuàng)新路徑。

除此之外，歷史文化保護類的城市更新案例同樣具有重要意義。以南京小西湖片區(qū)的保護更新項目為例。項目通過將原本封閉的院落改造為開放的交流空間，為曾經(jīng)衰敗的街巷注入了新的活力。

在南京小西湖片區(qū)的更新過程中，不僅保留了367戶原住居民，維護了歷史街區(qū)的生活延續(xù)性，還釋放了公共建筑空間，顯著改善了居民的生活環(huán)境和居住條件。更重要的是，這一項目探索并踐行了“見人、見物、見生活”的老城有機再生模式，成功實現(xiàn)了歷史文化保護與現(xiàn)代生活需求的平衡。

在河北石家莊活化利用河鋼集團石鋼公司舊廠區(qū)遺址，突出音樂演出特色，打造以重金屬工業(yè)風為主題的搖滾聚集地，吸引眾多樂迷和游客。江蘇蘇州則堅持“輕擾動、微更新，步行化、以人為先”，通過清理空間、挖掘文化資源、鼓勵多元參與等措施，讓十全街“移步換景”，成為熱門景點。

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攜手破局

盡管當前城市更新在多個領域已取得顯著成效，但部分專家指出，城市更新工作仍面臨諸多難點和瓶頸，亟須在2025年突破。

城市更新最大的難點，一是資金，二是用地?？梢哉f，在城市更新實踐中，用地政策和金融政策是最為關鍵和重要的兩類政策。因此中辦、國辦在“意見”中，提出的用地政策和金融政策具有重要意義。

在用地方面，首先，強化用地保障。其次，創(chuàng)新存量用地利用機制。意見允許土地混合開發(fā)與用途合理轉換，建立“正面清單+負面清單+過渡期”的彈性管控框架，提出多策盤活存量低效用地等政策。最后，健全權益流轉制度。“意見”提出在保障公共利益前提下擴大國有土地土地使用權人自主更新權限，允許轉讓、入股、聯(lián)營等方式盤活低效用地，同步優(yōu)化地價計收規(guī)則、推進建設用地立體分層確權、完善不動產(chǎn)登記制度，形成“規(guī)劃約束—利益平衡—產(chǎn)權明晰”的可持續(xù)更新路徑。

金融支撐方面，搭建了多層次支持體系。中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任秦虹分析表示，第一，“意見”提出“加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持”，這可以精準地引導資源流向城市更新的關鍵領域。

第二，“意見”提出“地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統(tǒng)籌使用”，這是城市更新順利推進的重要支撐。地方政府憑借對本地實際的深入了解，能夠精準識別城市發(fā)展短板與需求，有效整合各部門分散資金，顯著提升資金使用效率。

第三，“意見”提出“落實城市更新相關稅費減免政策”，可長期拉動城市更新項目估值的提升。

第四，“意見”提出“鼓勵各類金融機構在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持”，意在鼓勵銀行開發(fā)城市更新專項金融產(chǎn)品。

第五，“意見”提出“完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等”，有助于推動城市更新的可持續(xù)性。

為加速城市更新，錢也在陸續(xù)到位。

6月4日，財政部公示了2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果，北京等20個城市入選。

在此之前，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部組織開展了2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選，擬支持的20個城市為：北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、?？?、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊。

今年，中央財政繼續(xù)支持實施城市更新行動，探索建立可持續(xù)的城市更新機制，推動補齊城市基礎設施的短板弱項，加強消費型基礎設施建設，促進城市基礎設施建設由“有沒有”向“好不好”轉變。中央財政按區(qū)域對實施城市更新行動城市給予定額補助。

地方政府也在積極“開源”。目前，12個省已設立專項資金，通過獎補或貸款貼息等方式提供支持，并發(fā)行近1000億元專項債券。28個城市還設立了城市更新基金，總資金規(guī)模已達4550億元。

住房城鄉(xiāng)建設部政策研究中心戰(zhàn)略研究處處長、副研究員王彬武說，近兩年全國城市更新八大類任務，每年投資項目數(shù)量穩(wěn)定在6萬個左右，完成投資額2.5萬億元以上。

分類來看，好房子方面，主要是大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時加強既有建筑改造利用，將老房子、舊房子改造成好房子。穩(wěn)妥推進危險住房改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量房屋的改造利用，推動建筑功能轉換和混合利用。近年來，住房城鄉(xiāng)建設部著力從立標準、強科技、抓項目3個方面推進好房子建設，取得積極成效。根據(jù)第一次全國自然災害綜合風險普查數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)房屋（含住宅和學校、醫(yī)院、商場、寫字樓、廠房等建筑）4738.8萬棟、662億平方米，據(jù)測算，每年約有萬億元以上的投資規(guī)模。同時，盤活存量低效之樓宇、商業(yè)設施等能夠更好吸引社會資本，為城市提供更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、時尚購物、休閑娛樂等空間。

好小區(qū)方面，主要是推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區(qū)及周邊環(huán)境，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設施條件、服務功能和文化價值。據(jù)統(tǒng)計，2019~2024年，全國累計開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)28萬個，惠及了居民4800萬戶、超過了1.2億人，共改造提升各類老化管線36萬公里，增設停車位387萬個，建設養(yǎng)老、托育等各類社區(qū)服務設施7.8萬個，實現(xiàn)每年新增投資約萬億元以上。這一過程中能開拓銀發(fā)消費、幼兒消費、綠色發(fā)展等新消費模式，對金融、材料、工程等領域的拉動效應明顯。

好社區(qū)方面，主要是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區(qū)，構建城市一刻鐘便民生活圈。推進老舊街區(qū)功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，盤活利用老舊廠區(qū)，積極推進城中村改造。2023年以來，住房城鄉(xiāng)建設部會同相關部門在全國106個社區(qū)開展完整社區(qū)建設試點，因地制宜補齊公共服務設施短板，推動百姓“家門口”的消費型基礎設施建設。老舊街區(qū)（廠區(qū)）更新改造方面，成都玉林東路特色街區(qū)、貴陽太平路街區(qū)等項目，發(fā)揮財政資金引導作用，充分調動國有企業(yè)、民營企業(yè)、業(yè)主、金融機構等積極性，經(jīng)過改造，沿街店鋪招商率、開業(yè)率、人流量、客單價、租金水平等明顯提升，成為城市網(wǎng)紅IP打卡點，釋放巨大的促消費穩(wěn)就業(yè)潛能。

好城區(qū)方面，主要是完善城市功能，建立多層級、全覆蓋的公共服務網(wǎng)絡，加強城市基礎設施的建設和改造，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化。以加強城市基礎設施的建設和改造為例，作為城市重要的“里子工程”，燃氣、供排水、供熱等城市地下管網(wǎng)更新改造任務十分繁重，投資需求巨大，據(jù)測算，未來5年，我國在這些領域約有4萬億元的投資需求。再如，通過城市歷史文化的保護與活化能夠實現(xiàn)文化傳承與經(jīng)濟效益的雙重提升?！氨本┲休S線——中國理想都城秩序的杰作”的成功申遺，大大促進了北京中軸線文化的推廣和城市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吉安永新古城保護更新項目2024年接待游客36萬人次，旅游收入達3800萬元，古城文創(chuàng)收入超1800萬元，為100多人提供了就業(yè)崗位。青島四方路歷史文化街區(qū)更新改造項目2023年9月改造完成，2024年銷售額突破1億元，帶動超700人就業(yè)。

無論是謀劃落實城市更新的地方政府、參與運作的企業(yè)，還是想住得更好讓日子更美的居民，這波“福利”實惠多多，可以認真做份攻略，好好規(guī)劃、好好作為、好好收獲。

值班編委：馬琳

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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