（攝影：趙志霄）

在今年全國“兩會”上，綠色低碳頗具熱度，《生態(tài)環(huán)境法典》已由全國人大第四次會議通過，將于8月15日起施行，《法典》共收錄綠色低碳發(fā)展相關(guān)內(nèi)容4章、114條；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）則通過18項重大工程項目來推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，為“雙碳”承諾的穩(wěn)步兌現(xiàn)提供保障?！笆逦濉睍r期是我國實現(xiàn)2030年前“碳達峰”目標的決勝攻堅階段，是國內(nèi)系統(tǒng)性變革與國際綠色規(guī)則博弈深度交織的關(guān)鍵五年，是對我國社會治理能力綜合考驗的五年，也是“中國制造”保持優(yōu)勢并持續(xù)提升的重要歷史性窗口。

從《綱要》內(nèi)容變化看綠色低碳的中長期發(fā)展導(dǎo)向

——綠色低碳指標調(diào)整

與“十四五”規(guī)劃相比，《綱要》在貫徹落實綠色發(fā)展理念上更加突出了“低碳”要求，鮮明提出以碳達峰碳中和為牽引，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。并通過調(diào)整指標、建設(shè)全覆蓋約束激勵機制等關(guān)鍵舉措來實現(xiàn)2030年“達峰”的戰(zhàn)略目標。

表1：《綱要》中有關(guān)綠色低碳指標的對比

以“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低”（碳強度）替代“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低”（能耗強度）作為關(guān)鍵指標是“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展在綠色低碳領(lǐng)域最主要的導(dǎo)向性變化。能耗強度指標關(guān)注能源消耗總量，但無法區(qū)分能源的“顏色”，無論是石化能源還是清潔能源，只要使用都會推高指標。而碳強度指標直接關(guān)聯(lián)到溫室氣體排放，能更加精準衡量經(jīng)濟活動對氣候變化的影響，與“雙碳”目標直接掛鉤。從“控能”到“控碳”，反映出我國由“節(jié)約能源，提高能效”向“精準降碳、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的重大改變，明確了“碳減排”的重要地位，為全面實施“碳排放總量和強度雙控”提供了長期、有利的政策環(huán)境

新增的“非化石能源占能源消費”指標與從嚴的“城市空氣質(zhì)量”指標則與“碳減排”形成有效銜接，前者直面問題源頭，指出能源活動是碳排放的主要來源，將提升非化石能源比重作為降低碳排放強度的根本路徑；后者體現(xiàn)持久治理的理念，推動從末端治理向源頭控制回溯。兩項指標側(cè)重降碳的過程跟蹤，與結(jié)果導(dǎo)向的“碳減排”形成合力，倒逼能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快推動鋼鐵、水泥、有色冶煉等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的流程改造與產(chǎn)品升級。

——建設(shè)“全覆蓋”的約束激勵機制

《綱要》首次提出“全覆蓋”的約束激勵機制，統(tǒng)一納入宏觀層面的地方與行業(yè)、中觀層面的企業(yè)以及微觀層面的項目與產(chǎn)品等各方利益主體，穩(wěn)步推進實施碳考核、碳管控、碳管理、碳評價與碳足跡“五位一體”的約束激勵。“全覆蓋”的約束激勵不僅是制度創(chuàng)新，更是推動經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革的“源頭”，這既是對地方“如何實現(xiàn)政策引導(dǎo)與市場激勵相結(jié)合”的考驗，也對能源、產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)生活方式提出的全面要求，是“難而正確”的事。

表2：“雙碳”綜合評價考核下的“五層級”管控

可以預(yù)見，“十五五”期間國家將圍繞“碳排放雙控”構(gòu)建完整的制度鏈條，可能出現(xiàn)：

• 碳排放雙控指標量化分解到各省份；

• 重點排放行業(yè)（電力、鋼鐵、水泥、金屬冶煉）推出碳排放監(jiān)測預(yù)警機制；

• 龍頭企業(yè)加快健全重點用能和碳排放管理制度，碳資產(chǎn)精細化管理與碳市場參與程度將提升；

• 從源頭把控新增項目的碳排放，碳排放評價會納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和環(huán)境影響評價

• 產(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則標準與碳標識認證制度加快建立，進而影響市場消費和企業(yè)生產(chǎn)

“全覆蓋”的約束激勵機制不僅是一次重要的制度轉(zhuǎn)型，更是推動經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革的引擎，既給各參與主體提出挑戰(zhàn)也帶來了綠色發(fā)展的巨大機遇。

從《政府工作報告》中看近期低碳轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)

通過對比可知，我國低碳轉(zhuǎn)型正在從“頂層設(shè)計與試點示范”邁向“系統(tǒng)實施與縱深推進”的新階段。

表3：《政府工作報告》中低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)內(nèi)容的對比

在總體布局上，既形成剛性要求又保留提振經(jīng)濟增速的空間。今年起，“碳排放雙控”正式進入落地執(zhí)行與考核階段，成為覆蓋全國、層層分解、系統(tǒng)執(zhí)行的剛性約束。碳排放強度與經(jīng)濟增長相結(jié)合，表明我國通過培育新質(zhì)生產(chǎn)力來推動經(jīng)濟實現(xiàn)更高質(zhì)量增長，而非單純靠犧牲經(jīng)濟來實現(xiàn)控碳。測算顯示，在GDP增速實現(xiàn)4.5%-5.0%的基礎(chǔ)上，2026年碳排放總量并非必須下降，而是將增幅控制在1.16%-1.64%就可實現(xiàn)排放強度“下降3.8%”的既定目標。

在關(guān)鍵動能上，瞄準系統(tǒng)與源頭，培育新增長引擎。項目管控范圍從“高耗能”擴展至“高耗能高排放”，直指源頭并重申“淘汰落后產(chǎn)能”，體現(xiàn)了更堅決的“調(diào)結(jié)構(gòu)”決心；首次提出“能源強國建設(shè)規(guī)劃綱要”并系統(tǒng)部署以新型電力系統(tǒng)為核心的電網(wǎng)、儲能、綠電消納體系，瞄準能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的低碳轉(zhuǎn)型“七寸”；新興動能培育從實施示范工程轉(zhuǎn)向設(shè)立“國家低碳轉(zhuǎn)型基金”并提供明確賽道（如氫能、綠色燃料），支持方式從“給方向”變?yōu)椤敖o資金、給路徑”。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)力上，從示范試點到全面推廣，強化循環(huán)經(jīng)濟制度。零碳園區(qū)和工廠建設(shè)從“建立一批”試點示范轉(zhuǎn)向“深入推進”，規(guī)?；藴驶茝V的“大幕”已然拉開。資源循環(huán)利用也從技術(shù)推廣和材料使用，升級為“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度”，意味著循環(huán)經(jīng)濟將被納入更嚴格、更系統(tǒng)的資源管理框架中，推動全社會的資源利用方式向“無廢”和閉環(huán)轉(zhuǎn)型。

在能力建設(shè)上，主推碳市場與核算體系的深化，為精準化、市場化治理打牢基礎(chǔ)。碳核算與碳足跡管理邁向“完善”階段，這是實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)精準“控碳”、應(yīng)對國際碳壁壘的數(shù)據(jù)基石。全國碳市場將繼續(xù)擴容，碳價機制的作用范圍和影響力將持續(xù)增強。

可以預(yù)見，雖然“碳達峰”任務(wù)緊迫，但在政策、市場與技術(shù)聯(lián)合助推下，綠色低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將全面提速，并帶來巨大的商業(yè)機遇。2025年10月24日，鄭柵潔主任在中共中央舉行新聞發(fā)布會上的發(fā)言稱，“十四五”規(guī)劃期末，我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模大概在11萬億元，未來五年或有更大的增長空間。需要關(guān)注的是，“零碳運輸走廊建設(shè)”與“非二氧化碳溫室氣體（甲烷、全氟碳化物等）減排”是《綱要》所列的“十五五”期間重大工程項目，但沒有被《政府工作報告》中“點名”，說明兩者在當下更具戰(zhàn)略布局價值，應(yīng)關(guān)注其巨大的產(chǎn)業(yè)縱深與先發(fā)潛力。

作者 張煬 中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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