攝影：鄭宏軍

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）將“加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”確立為貫穿未來五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心主線。相較“十四五”時期，新階段的產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新邏輯發(fā)生了深刻變革：從“注重發(fā)展質(zhì)量與速度”向“統(tǒng)籌高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展”深度轉(zhuǎn)變，從“要素驅(qū)動與局部創(chuàng)新”向“全鏈條創(chuàng)新驅(qū)動”全面加速，從“數(shù)字化輔助賦能”邁向“數(shù)智化生態(tài)重構(gòu)”。

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)：以產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造強(qiáng)根基，以戰(zhàn)略安全升級穩(wěn)大局

《綱要》部署了16項戰(zhàn)略任務(wù)，擺在第一位的就是“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。我們認(rèn)為，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)一方面要鞏固和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，另一方面要大力培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，形成梯次接續(xù)、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

《綱要》對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整體提出三點要求：

第一，強(qiáng)調(diào)“實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加快突破一批重大基礎(chǔ)技術(shù)、工藝和產(chǎn)品”，稀土、稀有金屬、超硬材料產(chǎn)業(yè)較之前更受關(guān)注。而“十四五”規(guī)劃綱要聚焦于高鐵、電力裝備、新能源、船舶等產(chǎn)業(yè)，二者差異或顯示過去五年外部環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國家安全發(fā)展邏輯的重要性得到顯著提升。第二，因勢利導(dǎo)、分業(yè)施策，促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)化解結(jié)構(gòu)性矛盾。完善產(chǎn)業(yè)調(diào)控和政策體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局?！笆奈濉币?guī)劃綱要僅提“優(yōu)化升級”，“十五五”規(guī)劃綱要更強(qiáng)調(diào)優(yōu)化產(chǎn)能、整體調(diào)控，高端產(chǎn)能要更加體系化，低端產(chǎn)能要有序退出，政策引導(dǎo)靶向性更強(qiáng)。具體到行業(yè)，國家發(fā)展改革委點名鋼鐵、煉油等行業(yè)產(chǎn)能需有序壓減，銅冶煉、氧化鋁、煤化工等行業(yè)產(chǎn)能需強(qiáng)化治理，乙烯、對二甲苯行業(yè)的布局結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化。第三，強(qiáng)化國家標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、數(shù)智綠色賦能、環(huán)保安全約束?！笆逦濉毕噍^“十四五”更強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和能力升級，下一步的重點是深度融入國際制造體系，著力提升我國產(chǎn)業(yè)在全球的“軟實力”話語權(quán)。

新興產(chǎn)業(yè)方面，相較產(chǎn)值概念，《綱要》更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化源頭技術(shù)、優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)、拓展應(yīng)用場景。這種戰(zhàn)略演進(jìn)首先體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)名錄的動態(tài)調(diào)整上，“十五五”不再提及綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將海洋裝備產(chǎn)業(yè)升級為內(nèi)涵更為豐富的“海洋經(jīng)濟(jì)”，并新增“低空經(jīng)濟(jì)”這一新質(zhì)生產(chǎn)力代表，同時在發(fā)展順位上顯著提升了商業(yè)航天、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先級，保持北斗產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，并首次將國產(chǎn)大飛機(jī)、智能駕駛、新型儲能與太陽能電池、創(chuàng)新藥等關(guān)鍵細(xì)分方向納入了重點布局。

——新能源：綠色先進(jìn)能源與“源網(wǎng)荷儲”一體化工程帶動裝備鏈與場景落地

發(fā)電領(lǐng)域，一方面重點推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源，堅持風(fēng)光水核等多能并舉，實施非化石能源十年倍增行動；另一方面大力發(fā)展電網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)籌就地消納與外送，“十五五”期間基本建成全國統(tǒng)一電力市場體系。用電領(lǐng)域，人工智能數(shù)據(jù)中心與配套電力需求預(yù)計仍將呈指數(shù)級增長，電動汽車充電設(shè)施服務(wù)能力“三年倍增”行動方案持續(xù)實施，均有望持續(xù)貢獻(xiàn)增量電力需求。儲能與電池領(lǐng)域，隨著容量電價、輔助服務(wù)等市場化機(jī)制全面落地，多省份提出“綠色先進(jìn)能源”與“源網(wǎng)荷儲”示范，行業(yè)進(jìn)入“下有兜底、上有空間”的高質(zhì)量發(fā)展階段。在應(yīng)用場景上，由新能源配儲向獨(dú)立儲能、零碳園區(qū)、AI算力中心等高價值場景拓展，全球化布局進(jìn)一步加速。

——新材料：戰(zhàn)略安全材料與未來產(chǎn)業(yè)支撐材料優(yōu)先級提升

我國作為新材料“第一大國但非第一強(qiáng)國”，在高技術(shù)含量、高附加值產(chǎn)品上仍然落后于美、歐、日第一梯隊。我國高端材料技術(shù)價值提升快、市場價值偏低，產(chǎn)業(yè)化不足的“生態(tài)缺口”突出。《綱要》與《政府工作報告》一方面強(qiáng)調(diào)完善概念驗證中心與中試平臺、典型場景清單與龍頭開放供應(yīng)鏈資源，強(qiáng)化“技術(shù)-場景-標(biāo)準(zhǔn)”聯(lián)動，加速應(yīng)用端突破；另一方面通過關(guān)鍵產(chǎn)品清單與名錄制定，進(jìn)一步細(xì)化對未來五年新材料行業(yè)發(fā)展方向指引，未來產(chǎn)業(yè)支撐材料、國家戰(zhàn)略安全支撐材料優(yōu)先級被明顯提升。

表1：高端新材料名錄對比

——航空航天：頂層制度與集群協(xié)同，衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)與發(fā)射服務(wù)加速規(guī)?；?/span>

商業(yè)航天領(lǐng)域，《綱要》強(qiáng)調(diào)提升星箭產(chǎn)品規(guī)?；圃炫c商業(yè)發(fā)射能力。重點支持大功率能源系統(tǒng)、通用星載計算機(jī)、箭體輕量化、星箭聯(lián)合設(shè)計及可重復(fù)使用運(yùn)載等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，并加強(qiáng)太空主動防御、群體智能操控、安全態(tài)勢感知等能力建設(shè)。同時，支持海南建設(shè)世界一流商業(yè)航天發(fā)射場，并通過高質(zhì)量共建“一帶一路”推動空間信息走廊合作，拓展國際市場空間。目前，我國商業(yè)航天領(lǐng)域處于商業(yè)化前夕的關(guān)鍵時間點，“十五五”期間“國家+商業(yè)”雙輪驅(qū)動的集群化布局將推動其由“試驗探索”轉(zhuǎn)向“大規(guī)模商業(yè)化”，衛(wèi)星制造與發(fā)射環(huán)節(jié)五年規(guī)模有望顯著擴(kuò)張。

——低空經(jīng)濟(jì)：全鏈條標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)施先行

低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，《綱要》明確提出“推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展”。技術(shù)層面，聚焦大載重固定翼無人機(jī)、長航程垂直起降航空器等新型裝備研制，突破智能飛行、電推進(jìn)與混合動力系統(tǒng)等核心技術(shù)?；A(chǔ)設(shè)施方面，將以場景應(yīng)用為牽引，科學(xué)劃設(shè)低空航路，布設(shè)起降、通信、導(dǎo)航、監(jiān)視及氣象等配套設(shè)施，加快構(gòu)建低空智能網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)。政策保障上，著力提升低空空域管理精細(xì)化水平，強(qiáng)化適航審定與安全防控能力，并探索“沙盒監(jiān)管”等包容審慎監(jiān)管模式，加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。此外，《綱要》還將積極拓展“低空+”文旅、物流、應(yīng)急等消費(fèi)場景，激發(fā)改善型消費(fèi)潛力。

未來產(chǎn)業(yè)方面，與對新興產(chǎn)業(yè)采取的“賽道明確、任務(wù)具體、工程量化”的推進(jìn)方式不同，《綱要》對未來產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出鮮明的包容性治理思維與演化政策邏輯，基本未對技術(shù)路徑和產(chǎn)品形態(tài)作出明確指示，而是更多聚焦于營造有利于“從0到1”突破的創(chuàng)新生態(tài)。政策著力點集中于四大機(jī)制建設(shè)：一是投入增長機(jī)制，通過強(qiáng)化基礎(chǔ)研究、優(yōu)化國家科技計劃布局，保障長期穩(wěn)定的源頭創(chuàng)新供給；二是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，依托新設(shè)立的國家級并購基金、國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技保險、政府采購早期應(yīng)用等方式，緩解企業(yè)因技術(shù)不確定性帶來的高風(fēng)險壓力；三是開展未來產(chǎn)業(yè)重點細(xì)分賽道創(chuàng)新任務(wù)揭榜掛帥機(jī)制，通過“榜單引導(dǎo)+市場選擇”，在高度不確定的未來產(chǎn)業(yè)中高效配置創(chuàng)新資源；四是包容審慎監(jiān)管機(jī)制，探索“沙盒監(jiān)管”“觸發(fā)式監(jiān)管”等柔性治理模式，并加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域立法，為新業(yè)態(tài)提供試錯空間與法治預(yù)期。

科技自立自強(qiáng)：主攻方向調(diào)整，重心向企業(yè)偏移

在科技創(chuàng)新頂層設(shè)計上，“十五五”明顯從“奠定基礎(chǔ)、補(bǔ)短板”的攻堅階段，轉(zhuǎn)入“系統(tǒng)集成、引領(lǐng)新質(zhì)”的提升階段。我們認(rèn)為，“十五五”期間，科技事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相較過去會有如下幾點不同：

第一，發(fā)展科技的戰(zhàn)略背景從多重需求“縮圈”，直接聚焦大國科技競爭與產(chǎn)業(yè)化能力?！笆奈濉睆?qiáng)調(diào)“四個面向”，以世界前沿、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)場、國家需求、人民健康為創(chuàng)新驅(qū)動?！笆逦濉敝苯釉谛乱惠喛萍几锩彤a(chǎn)業(yè)變革歷史機(jī)遇的背景下點明“搶占科技發(fā)展制高點”，并強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的深度融合。

第二，攻關(guān)領(lǐng)域清單調(diào)整，科技主攻方向發(fā)生變化。信息智能在硬件上延續(xù)，軟件上探索治理；生命健康從治療向“底層機(jī)理+創(chuàng)新藥”延伸；裝備制造更加注重深海礦產(chǎn)與油氣開發(fā)；能源前沿點明可控核聚變等顛覆性方向。

表2：“十五五”攻關(guān)領(lǐng)域清單變化

類別

“十四五”規(guī)劃

“十五五”規(guī)劃

信息智能

人工智能（理論、芯片、深度學(xué)習(xí)框架）、量子信息（通信、計算）、集成電路

人工智能（芯片、基礎(chǔ)軟件站、模型基礎(chǔ)架構(gòu)）、量子科技、集成電路

生命健康

基因與生物技術(shù)（育種、合成生物、生物藥、疫苗、抗體等）、臨床醫(yī)學(xué)與健康（再生醫(yī)學(xué)等）

生命科學(xué)與生物技術(shù)（基因編輯、分子遞送、細(xì)胞編程、類器官、器官制造）、腦科學(xué)與類腦研究、重大疾病防治與創(chuàng)新藥研發(fā)（早篩早查、精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)、生物治療）

裝備制造

深空科技（新一代重型運(yùn)載火箭和可重復(fù)使用航天運(yùn)輸系統(tǒng)、星際探測）、深地深海極地探測（探測、觀測、破冰船）

深空科技（可重復(fù)使用重型運(yùn)載火箭、星際探測空間站與相關(guān)工程）、深地深海極地探測（深海礦產(chǎn)開發(fā)與油氣開發(fā)、無人智能技術(shù)）

能源前沿

可控核聚變（突破氚燃料制備循環(huán)、高性能激光、超導(dǎo)磁體制造等）、新能源基礎(chǔ)理論和關(guān)鍵技術(shù)

第三，提升基礎(chǔ)研究與原始創(chuàng)新投入，容錯與冒險精神制度化，創(chuàng)新資源來源多元化。創(chuàng)新思路上，“十五五”與“十四五”聚焦補(bǔ)弱項不同，采用戰(zhàn)略性、前瞻性、體系化和“極宏觀/極微觀/極端條件/極綜合交叉”等表述，顯示基礎(chǔ)研究布局從“有無”轉(zhuǎn)向“優(yōu)質(zhì)與結(jié)構(gòu)”。創(chuàng)新資源上，“十四五”強(qiáng)調(diào)“減少行政直接干預(yù)”“整合財政科研投入體制”等，目標(biāo)是從重審批到重環(huán)境、從分散投入到集中戰(zhàn)略方向?！笆逦濉眲t更側(cè)重經(jīng)費(fèi)管理模式與決策機(jī)制的多元化與科學(xué)化，強(qiáng)調(diào)“加快形成基礎(chǔ)研究多元化投入格局”“引導(dǎo)有條件的地方、企業(yè)、社會組織、個人支持基礎(chǔ)研究”“鼓勵設(shè)立基礎(chǔ)研究公益基金”，力求形成更多元、更可持續(xù)的基礎(chǔ)研究投入體系。

第四，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，定位于“國家科技創(chuàng)新決策和重大攻關(guān)的關(guān)鍵主體”?！毒V要》將企業(yè)角色從“技術(shù)創(chuàng)新主體”升級為“國家科技創(chuàng)新決策和重大攻關(guān)的關(guān)鍵主體”，提高在國家重大科技創(chuàng)新決策中的參與度，賦予“技術(shù)路線制定、單位選擇和經(jīng)費(fèi)分配”自主權(quán)。此外，“十五五”進(jìn)一步突出“科技型骨干企業(yè)”的平臺作用，新增了對骨干企業(yè)定向傾斜和人才計劃開放的內(nèi)容，意在形成以龍頭企業(yè)為樞紐的創(chuàng)新樞紐體系。

數(shù)智化發(fā)展：從“工具賦能”向“生態(tài)重構(gòu)”轉(zhuǎn)型

新質(zhì)生產(chǎn)力以“高科技、高效能、高質(zhì)量”為特征，其本質(zhì)是擺脫傳統(tǒng)增長路徑，這迫切需要人工智能作為通用目的技術(shù)，通過數(shù)據(jù)要素的深度挖掘與算法模型的迭代創(chuàng)新，重塑勞動者、勞動資料和勞動對象，實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的躍升。

基于此邏輯，《綱要》新增“強(qiáng)化算力算法數(shù)據(jù)高效供給”和“全方位推進(jìn)數(shù)智技術(shù)賦能”兩大章節(jié)。而“打造智能經(jīng)濟(jì)新形態(tài)”是今年《政府工作報告》的新要求，其內(nèi)涵涵蓋智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、實體經(jīng)濟(jì)智能化和智能生態(tài)體系化三個層面，標(biāo)志著我國智能化發(fā)展從“工具賦能”向“生態(tài)重構(gòu)”轉(zhuǎn)型。2025年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入實施“人工智能+”行動的意見》設(shè)定了三階段發(fā)展目標(biāo)：到2027年，新一代智能終端、智能體等應(yīng)用普及率超70%；到2030年，普及率達(dá)90%以上；到2035年，全面步入智能經(jīng)濟(jì)和智能社會發(fā)展新階段。

從數(shù)智化事業(yè)的目標(biāo)與路徑看，政策目標(biāo)由生產(chǎn)、生活、治理方式變革升級為“生產(chǎn)力革命性躍遷”。全面轉(zhuǎn)向“用智能化重構(gòu)生產(chǎn)力體系”的思路，為下一輪數(shù)字生產(chǎn)力躍遷、數(shù)據(jù)要素市場化與AI安全可控應(yīng)用提供前瞻性的制度與資源安排。推進(jìn)路徑從“關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)+數(shù)字產(chǎn)業(yè)化+產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”轉(zhuǎn)向“算力-算法-數(shù)據(jù)底座-數(shù)智技術(shù)全域賦能”?！笆逦濉逼陂g，我國將系統(tǒng)部署“算力設(shè)施、模型算法、高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源”與“人工智能+”行動，細(xì)化通用與行業(yè)大模型、語料庫和高質(zhì)量數(shù)據(jù)集、AI訓(xùn)練數(shù)據(jù)制度、專門AI應(yīng)用場景等內(nèi)容，政策重心明顯前移至算力基礎(chǔ)設(shè)施、模型能力與數(shù)據(jù)要素制度化供給。

作者 張競一 中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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