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為加快推進國家“雙碳”目標落地，如期實現(xiàn)2035國家自主貢獻（NDC）目標，“十五五”規(guī)劃綱要提出要“深入開展節(jié)能降碳改造和控煤減煤，加快推進新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋，推動煤炭和石油消費達峰”，同時著重強調(diào)“加強化石能源清潔高效利用，推進煤電改造升級和散煤替代”。這一政策導向表明，在保障能源安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的前提下，中國煤炭政策正在進入“控總量、提效率、優(yōu)結構”的深度轉型階段，核心目標是為非化石能源替代騰出空間，推動能源結構向清潔低碳轉型。

煤炭消費作為中國碳排放的首要來源，其消費總量與利用效率直接決定著全國碳達峰進程的節(jié)奏與質(zhì)量。數(shù)據(jù)表明，僅煤電部門的排放量就占到了全國總碳排放量的40%。盡管近年來清潔能源替代步伐加快，但工業(yè)生產(chǎn)、民生保障等領域的剛性用能需求，仍對煤炭形成較強依賴。在此背景下，“十五五”規(guī)劃提出的煤炭消費達峰目標，對碳排放達峰時間節(jié)點的確定、轉型路徑的選擇具有決定性影響，也是銜接短期能源安全與長期雙碳目標的核心政策錨點。

從政策落地的空間維度來看，涵蓋中國主要產(chǎn)煤省份的“煤炭三角區(qū)”將成為政策落地與轉型實踐的“主戰(zhàn)場”?！懊禾咳菂^(qū)”包含山西、陜西、內(nèi)蒙和寧夏四個省份，是中國煤炭生產(chǎn)和煤電外送最為集中的地區(qū)，在全國能源供應格局中占據(jù)舉足輕重的戰(zhàn)略地位。相關數(shù)據(jù)顯示，2024年，四省區(qū)煤炭產(chǎn)量達34.5億噸，占全國總產(chǎn)量的79%（全球產(chǎn)量的37%），區(qū)域煤炭調(diào)出量超過本地產(chǎn)量的60%，電力外送量占區(qū)域總發(fā)電量的37%?？梢哉f，這里既是中國最重要的煤炭供應基地，也是支撐全國能源安全的重要能源樞紐。然而，高度依賴煤炭資源及煤基產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，也讓該區(qū)域面臨著突出的結構性轉型挑戰(zhàn)。2024年數(shù)據(jù)顯示，上述四省區(qū)煤炭消費量占全國總量34.9%，碳排放總量高達24.07 億噸（相當于整個歐盟的碳排放水平），占全國總碳排放量的19.6%，但同期該區(qū)域的GDP占全國比重僅為6.9%。高排放、低附加值的結構，使該地區(qū)成為中國能源轉型壓力最集中、任務最艱巨的區(qū)域之一。

“煤炭三角區(qū)”轉型挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、財政等多重壓力疊

從現(xiàn)實情況來看，這一轉型并非易事。長期以來，煤炭及煤基產(chǎn)業(yè)一直是“煤炭三角區(qū)”地方經(jīng)濟的重要支柱。各省區(qū)圍繞煤炭開采、煤電和煤化工形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，其工業(yè)增加值占比普遍在15%-35%之間，經(jīng)濟結構對煤炭資源依賴較深，呈現(xiàn)明顯的煤炭鎖定與路徑依賴特征。

該地區(qū)就業(yè)結構同樣高度依附于煤炭產(chǎn)業(yè)。盡管過去十年，在去產(chǎn)能過程中已開展過就業(yè)安置，但目前該區(qū)域仍有超過450萬人口從事煤基產(chǎn)業(yè)。隨著能源轉型推進和高碳產(chǎn)能有序退出，相關就業(yè)崗位勢必減少，而新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)在短期內(nèi)吸納就業(yè)能力有限，加之勞動力技能匹配度不足，階段性就業(yè)缺口和結構性失業(yè)風險依然存在。

財政結構上，煤炭及相關產(chǎn)業(yè)仍是地方財政的重要來源。以資源稅占地方預算收入比重來看，內(nèi)蒙古（22%）、山西(18%)、 陜西(15%)三省位列全國前三。一旦煤炭產(chǎn)量或價格出現(xiàn)波動，疊加減排壓力，地方財政收入可能受到明顯影響，而轉型所需的公共投資和社會保障支出卻在增加，形成財政壓力與轉型資金缺口并存的局面。

此外，長期煤炭開發(fā)也使“煤炭三角區(qū)”生態(tài)環(huán)境承受較大壓力，礦區(qū)塌陷、水資源緊張、空氣污染和固體廢物處置等問題交織存在，進一步增加該地區(qū)轉型的綜合成本與治理難度。

以綠色公正轉型重塑“煤炭三角區(qū)”發(fā)展格局

未來一段時間，“煤炭三角區(qū)”轉型的關鍵在于如何在保障能源安全的前提下，推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。圍繞這一目標，需要統(tǒng)籌發(fā)展與減排、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及就業(yè)與金融保障等方面協(xié)同發(fā)力，推動系統(tǒng)性、平穩(wěn)性、公平性的綠色公正轉型。

首先，應強化國家層面的頂層設計與規(guī)劃引領，推動能源轉型有序落地、分步見效。

在資源型地區(qū)推進“煤炭達峰”，亟需明確的轉型節(jié)奏和路徑設計作為支撐，為此，國家應進一步強化頂層規(guī)劃與區(qū)域協(xié)同統(tǒng)籌，建立中央與地方聯(lián)動協(xié)同的政策體系，通過分區(qū)域、分階段、差異化的機制推動煤炭消費有序減量，防范資源型城市在轉型過程中出現(xiàn)發(fā)展失衡，杜絕陷入“資源詛咒”困境。

與此同時，建議加快推進“煤炭三角區(qū)”國家級清潔能源綜合基地的布局建設。在此基礎上，系統(tǒng)構建煤電節(jié)能降碳改造、靈活性升級與兜底保障“三位一體”的中長期發(fā)展路徑，探索地區(qū)存量煤電有序退出的長效機制，助力能源體系向清潔低碳轉型。

其次，應推動產(chǎn)業(yè)結構多元化迭代，培育能源轉型背景下的新型增長極。

從長期看，資源型地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，必須依靠產(chǎn)業(yè)結構的系統(tǒng)性重塑?！懊禾咳菂^(qū)”具備富集的風光資源儲備和完備的工業(yè)制造基礎，可依托現(xiàn)有比較優(yōu)勢，推動地區(qū)經(jīng)濟由單一煤炭依賴型向新能源為主的多元協(xié)同發(fā)展模式轉型。例如，以綠電、綠氫等清潔能源為核心支撐，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化、低碳化、高端化升級，同步引導培育新能源裝備制造、綠色燃料、綠色算力、綠色化工、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群落地。通過零碳園區(qū)和零碳工廠的示范建設，逐步推動地區(qū)從“高碳產(chǎn)業(yè)聚集地”向“零碳產(chǎn)業(yè)高地”系統(tǒng)性躍遷。

第三，應強化區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制建設，推動區(qū)域內(nèi)協(xié)同聯(lián)動與跨區(qū)域合作雙向發(fā)力、協(xié)同共進。

在“煤炭三角區(qū)”內(nèi)部，需強化山西、陜西、內(nèi)蒙古和寧夏之間的協(xié)同規(guī)劃與政策銜接，統(tǒng)籌煤炭消費減量節(jié)奏、能源安全保障和生態(tài)環(huán)境治理，防范地區(qū)間無序競爭和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化內(nèi)卷，構建“分工合理、優(yōu)勢互補、協(xié)同高效”的區(qū)域發(fā)展格局。在能源體系方面，可推進綠電直供和跨區(qū)域高壓輸電的能源一體化工程，打造“煤炭三角區(qū)”地區(qū)“新能源生產(chǎn)—輸送—消納”一體化示范基地，提升區(qū)域綠色能源自給率與外送能力。同時，充分發(fā)揮關中平原、晉中、呼包鄂榆等城市群的產(chǎn)業(yè)集聚和引領效應，加快構建“煤炭三角區(qū)”都市圈協(xié)同發(fā)展機制，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈深度融合，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級。

在更廣闊的區(qū)域發(fā)展格局中，可探索與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及毗鄰重點區(qū)域建立“轉型發(fā)展伙伴關系”，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作、技術合作與市場對接，充分利用煤炭三角區(qū)豐富的綠電資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉移和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)承接，充分釋放市場配置資源的決定性作用，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)要素的高效流動與價值最大化。此外，通過飛地經(jīng)濟和對口幫扶推動資源互補，通過跨區(qū)域生態(tài)補償和綠電收益分配機制實現(xiàn)利益共享，為“煤炭三角區(qū)”轉型發(fā)展拓展更大空間、注入更多動能。

最后，應完善就業(yè)保障與轉型金融支持體系，為傳統(tǒng)能源地區(qū)公正轉型提供支撐。

隨著煤炭及相關產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整深化，區(qū)域就業(yè)結構也將發(fā)生深刻變革，就業(yè)幫扶與民生保障成為公正轉型的關鍵抓手。建議加快構建精準化、穩(wěn)就業(yè)支持體系，精準摸排煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中受影響的就業(yè)群體，通過在崗技能培訓、轉崗適配培訓和再就業(yè)扶持等多元化舉措，推動勞動力技能結構性轉型。同時健全針對低收入人口、失業(yè)人員等弱勢群體的兜底保障機制，實現(xiàn)崗位轉移與收入有效銜接，最大限度降低轉型對就業(yè)和社會穩(wěn)定的沖擊，切實保障在公正轉型過程中“不讓任何人掉隊”。

在轉型金融支持方面，可探索在國家低碳轉型基金框架下，設立地區(qū)“公正轉型子基金”，構建“政府引導、市場運作”的多元化投融資體系，重點為區(qū)域生態(tài)修復、低碳產(chǎn)業(yè)培育、能源基礎設施升級、民生保障等領域提供長期穩(wěn)定的資金支持，破解轉型發(fā)展中的資金瓶頸，為“煤炭三角區(qū)”地區(qū)公正轉型筑牢金融支撐。

總體來看，作為中國煤炭生產(chǎn)和煤基產(chǎn)業(yè)高度集聚區(qū)，“煤炭三角區(qū)”在推進煤炭消費達峰、落實"十五五"能源轉型政策的進程中，面臨能源結構調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉型的雙重挑戰(zhàn)。若該區(qū)域能夠成功實現(xiàn)控煤減煤目標，將深刻影響全國能源結構調(diào)整方向和高耗能產(chǎn)業(yè)布局，對中國如期實現(xiàn)碳達峰具有不可替代的戰(zhàn)略意義。與此同時，若能在能源安全、產(chǎn)業(yè)升級與社會發(fā)展之間構建協(xié)同平衡機制，這一傳統(tǒng)煤炭基地有望完成根本性的角色重塑——從煤炭生產(chǎn)高地逐步邁向綠色能源與低碳產(chǎn)業(yè)前沿，成為中國能源體系深度轉型的重要示范區(qū)。

（國合會《中國傳統(tǒng)能源地區(qū)低碳轉型》專題政策研究課題組）

來源 中國能源網(wǎng)

編輯 徐赫陽

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